党的十九大报告明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年。近日，中共中央、国务院下发了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。对此，农民群众欢欣鼓舞、热烈拥护，吃了颗定心丸，为农业的持续健康发展提供了保障。但是，对于自第一轮土地承包以来遗留的一些问题以及多年发展中出现的矛盾纠纷，应给予足够重视并逐步加以解决，否则会影响政策的实施，影响农村社会稳定和乡村振兴。

　　群众反映的主要问题

　　无地农民要地问题。一是新增人口要地。经过多年的人口演变，不少农村地区的人口结构有了较大的变化，人地矛盾日益凸显，导致土地承包纠纷不能化解。有群众反映，农村土地承包制度已经有几十年了，参与第一轮承包土地的人已有不少死亡，而新生人口一二十年没有土地可种。二是历史遗留问题。一些地方对历史遗留问题没有及时合理解决，导致土地承包矛盾长期不能化解。有群众反映，1976年该村106户村民加入到该村土木维修队，和其他社员村民一样挣工分。1982年人民公社解散，土地平分，但只要每户家里有一人在维修队里，全家人就不给分地。1989年维修队解散，维修队员及其家人均没有分到土地。三是索要曾经的承包地。有群众反映，二轮延包期间，不少农户由于外出上学、务工、参军等原因放弃承包经营权，待学业、务工、参军结束后返回家乡，想要重新索得承包地。

　　承包地确权问题。一是承包地没有确权。有群众反映，周围村庄都已完成承包地确权，可其所在村至今没有丈量耕地，没有承包地确权任何消息。二是不按实际面积确权。有群众反映，当地不按实测面积给予确权，其二轮土地承包证书和实际耕种都是22.6亩，这次确权后变成了8.8亩，农民的合法权益受到损害。三是承包经营权证书不发放。有的地方确权后，迟迟不给农户发放新证书，存放在乡镇或村里，使农民心里没底。有群众反映，2016年秋，当地有关部门就对全村承包地进行了测量登记，但时至今日都没有给村民发放新土地承包经营权证书。四是承包证书有信息错误。有的地方确权工作不认真、不细致，工作人员业务不熟悉，证书出现明显错误，且纠正不及时。

　　承包权益受损问题。一是流转不规范导致权益受损。主要表现为合同签订不规范，少数企业以租代征，改变土地农业用途，侵害农民承包权益。二是借机调整收回承包地。有的地方借承包地确权之机，为了解决人地矛盾，重新调整土地，损害当事人权益。三是外嫁女权益得不到保障。有群众反映，其出嫁后户口没有迁出，履行了各项义务，参加了合作医疗，参与村里各种活动，丈夫家也没有分得承包地，但村里在承包地确权中没有写上她们的名字，剥夺了其合法权益。

　　产生矛盾纠纷的原因

　　时代发展与政策制定的矛盾。政策的制定随着时代的发展而变化。随着城镇化的快速推进和农业技术的应用，土地逐渐增值，种地收益日益显现。种种惠农政策的实施，使农民对土地的认识由“不值钱”到“能挣钱”，对承包地权益越发重视，对土地的需求度也逐渐增加，原先承包方与发包方之间的利益平衡结构被打破。许多主动放弃承包地的农户又要求得到承包地，由此出现了一些比较棘手的矛盾纠纷。

　　现代农业发展与土地流转市场不规范的矛盾。近年来，土地承包流转不规范或者违法流转交易的问题日益增多，折射出目前土地流转市场规范性还有待提高，流转服务不到位，流转市场尚不成熟，严重影响了现代农业的发展。有的地方流转土地没有规划，强迫农民或擅自做主进行土地流转;还有一些乡村组织代替承包农户与企业签订流转流合同，企业违规租赁农户承包地，而农户由于流转信息不对称而不知情，导致侵权问题突出，农民承包土地的权利没有落实。

　　法治观念与传统观念的矛盾。由于农村青壮年劳动力大量外出务工，部分外出务工农户口头委托他人代为管理土地，当他们回乡想要拿回承包地时，土地已转租他人，由此产生矛盾纠纷;出现土地承包问题时，不少地方都是按照“村规民约”解决问题，有较大的随意性，而不是按照相关法律法规来办理，导致农民不满。

　　农经工作繁重与农经队伍能力不足的矛盾。目前，很多地方的农经机构职责不清晰、人员缺乏、能力欠缺，加之任务重、难度大、成本高，导致部分基层干部有畏难情绪，法制宣传工作力度不到位，因而不能有效解决农民实际问题。有的农经人员对土地承包工作认识不足，对普遍性或容易产生矛盾的土地承包问题没有给予高度关注，影响工作进度和工作效率。有的地方农村工作繁重，农经人员兼职其他业务工作，没有将时间全部集中在农经工作中，不能做到专人专职。

　　对策建议

　　完善土地承包政策，细化具体实施规则。一是进一步完善农村土地承包法配套规章。随着新修改的农村土地承包法的实施，应继续完善“三权”分置制度政策体系，以利于切实落实“三权”分置政策，完善现有农业支持保护政策，加强规章制度间的统筹协调，支持新型经营主体发展农业生产和社会化服务，让种地者真正受益。二是进一步细化土地承包细则。随着二轮土地承包期结束日期的临近，应在梳理修法要点的基础上，尽快出台农村土地三轮承包实施细则，加快制定农村土地承包法实施办法等地方配套法规，使农民群众安心放心。尤其应出台无地农民利益补偿办法，对因新出生、婚迁等原因无承包地的农民，每年给予一定的经济补偿。

　　健全土地经营体系，规范土地流转管理。一是健全和创新土地经营体系。完善土地承包经营权流转市场，构建新型土地经营体系，引导土地向新型农业经营主体聚集，解决目前农村土地碎片化、利用率低的现状。二是进一步引导规范农村土地经营流转。各地应因地制宜，加强土地承包经营权流转管理和服务，引导土地承包经营权规范有序流转，培育多元化、市场化和专业化的适度规模经营主体，发展多种形式适度规模经营。

　　充分发挥村民自治，着力化解遗留问题。一是发挥村民自治组织的重要作用。化解农村承包中出现的矛盾纠纷，应充分尊重农民意愿，体现和保证集体所有权，利用村规民约、一村一策、一事一议的决策议事机制，发挥村里老干部、老党员、老劳模、老教师、老退伍军人等“五老”人员德高望重、熟悉情况、办事公正的优势，将土地纠纷化解在田间地头、家里炕头。二是宣传推广成功经验做法。各地开展承包地矛盾化解工作时，总结出了一些成功经验和做法，值得大力宣传推广。有关部门应广泛收集汇总好的做法，以便各地学习借鉴。

　　强化农经队伍建设，打牢农村稳定基础。一是强化乡镇农经管理队伍管理机制。随着农村改革的不断深入，大力加强农经机构队伍建设，增设基层岗位编制，使农经管理工作专职专责。农村干部直接同农民群众打交道，是农业农村政策的具体实施者和宣传者，同时也是矛盾纠纷的协调者。农经干部的政策水平、法治观念和工作能力是从源头上减少矛盾纠纷、实现国家长治久安的一个关键性措施。加强农经人员业务培训，解决县乡(镇)农经站晋升渠道不畅、年龄老化等问题，不断夯实基层工作基础。二是强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构的作用。从各地实际情况看，仲裁机构在土地承包问题中发挥着不可忽视的作用。因此应增设农村土地仲裁员专岗，保障人员经费到位，提高纠纷解决的质量和效果，减少农村承包地矛盾纠纷上行。

　　(作者单位：农业农村部办公厅)