改革开放40多年来，福建省沙县在经历了农村土地家庭承包和农民温饱问题得以解决之后，许多农民外出经营小吃，出现土地撂荒的状况。沙县历来重视土地撂荒问题，提供各种便利和优惠条件，由村委会或乡(镇)组织协调，将承包土地向专业大户、合作社(农场)和农业园区流转，并探索传统农业向现代农业转型。全县土地流转规模从2005年的1万亩流转率不到10%，增加到2018年的14.75万亩，流转率达74.3%，为全省最高。

　　围绕“地有人种”，让土地流转起来

　　2006年，沙县开始思考以培育和发展现代农业典型的思路来破解土地流转难题，政府的农业、土地、林业等职能部门，各乡(镇、街道)以及金融、保险等机构介入，建立健全土地流转机制，推动土地流转规范化运作。

　　组建流转机构。成立由县政府主要领导任组长的县农村土地承包经营权流转工作领导小组，下设办公室，挂靠在县农业局;各乡(镇、街道)相应成立以党(工)委书记为组长的土地流转领导小组和分管农业负责人为主任的服务中心;在各行政村设立服务站，由村主任任站长，村会计或农技员任信息员，构建县、乡、村三级土地流转工作机制和服务网络。同时，明确各涉农部门的具体任务要求，多方协同，不断完善土地流转工作的形式、程序和要求，规范化运作，做好服务，推动沙县土地流转在更高层次上发展。

　　制定政策措施。从2007年开始，先后制定《关于推进土地承包经营权流转加快发展现代农业的实施意见》等8份文件，在农资供应、信贷支持、子女就学、医疗保障、养老保险、户籍办理等方面给予政策扶持;建立部门与规模经营主体的定点、定期联系制度，鼓励农业经营大户或合作社购买大型农机具。

　　建立土地流转交易市场。2009年，沙县土地流转交易市场建立，土地流转由政府主导向市场交易过渡，土地流转管理服务由人工管理向网络服务转变。2015年，沙县土地流转交易市场升级为农村产权交易中心，围绕“赋产权、活要素、兴产业”三大改革目标，明确“摸清家底、明晰产权、确认身份、量化资产”四个改革步骤，探索村集体、农户和经营主体三方共赢、一二三产业融合的良性发展路子。农村产权交易中心的建立，激活了农村资源，盘活了农村资产，解决了农村资产认定难、交易服务难、产权融资难、资产处置难四大难题，沙县在全省首创为农(林)地经营权、农业设施设备等发证及抵押贷款，为农业新型经营主体、农村集体经济组织等提供产权流转交易和抵押贷款的“一站”式服务。

　　成立信托公司。2011年，由县财政出资150万元，在工商部门注册成立“沙县源丰农村土地承包经营权信托有限责任公司”。信托公司实行“行政服务、事业管理、企业运作”，经营范围包括收储信托土地、规划农业用地、招引农业项目、监督土地使用、垫支土地租金、处置担保资产、代理项目申报。农村土地信托流转交易模式已提升为福建省地方标准。

　　围绕“钱从哪来”，让土地价值显现出来

　　发展现代农业，实现土地规模经营，沙县采取培育新型经营主体、探索农业融资机制、财政贷款贴息扶持等措施推动现代农业发展。

　　给予经营主体补助。县政府先后出台《关于扶持农民专业合作社示范社建设的意见》《沙县鼓励扶持家庭农场发展实施意见》，每年安排220万元的专项资金扶持新型经营主体发展，每年培育县级示范社10家、示范农场30家，分别补助5万元和3万元。

　　贷款贴息扶持。县财政每年安排200万元专项资金，对通过流转而取得农村土地经营权的，从事种植业且经营耕地面积在50亩以上，从事养殖业、农副产品加工业的固定资产投资额在10万元以上的企业(合作社)或个人给予贷款贴息扶持。

　　探索普惠金融改革。按照“创新融资模式、降低融资门槛、共担融资风险”的原则，沙县通过产权鉴证，创立“社区型”村级融资担保基金，全县共有113个村级融资担保基金、7个乡镇融资担保基金，打通金融普惠的“最后一公里”，为现代农业园区内企业、农民合作社、种养大户的农业生产贷款提供担保，为农户增信，替银行兜底，解除银行的后顾之忧，提高银行参与的积极性。2016年，沙县被列为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县(市区)之一，至2018年底，全县农村产权抵押贷款累计1159笔，总金额3.71亿元，其中以农业设施设备抵押获得贷款59笔2198万元，以农村土地经营权抵押获得贷款41笔346万元。

　　围绕“业”可持续，让各类风险降下来

　　按照“土地确权、两权(所有权和使用权)分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，探索村集体、农户和经营主体三方共赢，一二三产业融合的良性发展路子。

　　培育产业。坚持规划先行，把土地信托流转与产业发展相结合，制定《沙县现代农业产业发展总体规划》，明晰乡镇产业功能分区布局，推进农业结构调整和特色产业培育。自2002年至2018年，沙县在凤岗、虬江、夏茂、高桥、富口等乡镇、街道(村)开辟五大现代农业示范园，这五大农业示范园区以花卉苗木、蔬菜、优质稻、种植，养殖为专业特色，集先进的技术、科学的管理、上乘的品质、稳定的市场及资金投入于一身，在全县形成各具特色的五条农业经济走廊，在推动该县农业增效农民增收方面发挥了带动作用。据不完全统计，2012-2016年间，全县共引进推广农业新技术90项，优良品种148项，科技对农业的贡献率达38%，农民户均从中增收1968元。

　　组建土地股份合作社。探索组建以村为单位的土地股份合作社，全县建立18个土地股份合作社，将农户的土地承包经营权转为股权，加入土地股份合作社，参与股份分红。通过土地股份合作，入社成员年内预计每亩可增加100-150元左右的分红。比如，沙县西霞村通过组建以村为单位的土地股份合作社把碎片化的农田集中起来，实行“公司+合作社+基地”经营模式，农田每亩收益比原来提高了200元以上。

　　加强风险防控。土地流转信托公司具有垫支土地租金(当土地经营业主违约时)、监督土地使用、处置融资抵押物等三大保障功能。一方面以农业经营能力审查、土地流转用途审查、合同履约保证金、土地租金预付、土地流转监督管理等5项制度的建立和完善，规避因违背农民意愿、管理制度不健全和经营不善带来的风险，以保障农户权益。另一方面，实行兜底保障，对集中连片信托流转100亩以上、流转期限5年以上的土地设立信托风险保证金。

　　(作者单位：福建省沙县农业农村局)

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