浙江省乐清市下辖14个镇、8个街道、3个乡、911个行政村，有承包农户24.1万户，承包地总面积28.1万亩。根据中央、省、温州市的总体部署和工作要求，乐清市于2013年开展确权登记颁证试点，2016年9月全面推进确权登记颁证工作，2018年9月经省、温州市综合验收。本次确权登记颁证工作共涉及732个行政村，其中按照“确权确地”的方式开展591个村，“确权确股不确地”的方式开展141个村，涉及承包方188201户(其中确股的41507户)，实测耕地面积212718.608亩(其中确股的38039.951亩)，实测地块原合同面积195506亩，签订合同177652份，签订率94.4%。截至2018年12月底，已发放农户权证182960本，颁证率97.21%。但在确权登记颁证中，仍然存在一些需要关注解决的问题，并在后续工作中予以明确和完善。

　　后续完善工作需要关注解决的问题

　　一是日益突出的人地矛盾与农村土地承包经营权“长久不变”关系如何协调有待明确。因征地、村镇公益建设占用、人口新老更替、婚嫁等引起的人地矛盾越来越突出，农民对二轮承包到期重新调整的期盼非常高。特别是乐清市大部分村对征地款采取由全部农户分配的方式，而对被征地农户仅多给了被征农地面积相应的租金(或按产量计价)，支付到二轮承包到期为止。村镇公益建设占用的农地也以类似方式处理，甚至没有任何补偿。这部分农户迫切期望二轮到期后能重新分到应有承包地。如果宣传不能调整，村干部和农户的抵触情绪很大，工作很难开展。那么二轮承包到期后承包地到底能否调整?如一律不准调整，这些越来越突出的人地矛盾如何解决?如可以调整，要求调整的村会很多，结果如何把控?而且本次确权登记颁证的成果将严重受损。

　　二是确权登记颁证后续政策需要尽快明确完善。确权登记颁证基本完成以后，对暂缓村及已确权颁证的农户因分户、纠纷等需要重新颁证的，有关政策处理意见需要进一步明确。比如今后需要再启动确权登记，其经费如何解决?仍然全部由财政负担，既不合理也不现实，如果由农户自负，收费标准如何、有无收费依据等，需要政策进一步明确。

　　三是土地确权登记的范围有待进一步规范扩大。《浙江省农村土地承包经营权确权登记颁证操作方案》规定，本次确权登记颁证范围是农村集体经济组织内部实行家庭承包经营的耕地。按规定，村集体留用的机动田、已经分到户的旱地等不在登记范围。特别是村集体机动田，确权登记数据库系统就不支持户名是村集体经济组织的登记。旱地的情况更复杂，农户都要求登记，但旱地的客观条件造成目前确权登记的工作难度很大。这些如果不纳入登记范围，村集体的机动田有可能成了“账外地”，容易失去监督。已经分到户的旱地，对山区、半山区的农户来说，比耕地数量多得多。若不登记，农民心里不放心，宁可其荒，也不愿流转，不利于旱地开发利用和乡村振兴。

　　四是确权登记颁证数据库系统静态管理和动态更新需要和谐推进。目前的系统只适合统一开展土地确权工作，最终数据要一同入库。数据一旦入库提交到省农业农村厅和农业农村部的数据库，就成了一个相对封闭的、静态的数据。以后暂缓村如要开展确权登记颁证工作，或已确权颁证的农户因分户、纠纷及登记信息错误需要修改数据，目前的解决办法只能是把全市的数据重新导出修改后再重新入库，程序繁琐，工作量极大。此外，个别农户的地块信息修改会“牵一发而动全身”，导致周围很多农户的地块数据修改，对采用按序排位的村甚至全部农户的地块信息都要修改。

　　思考与建议

　　一是进一步明确确权登记颁证后维护农户土地承包关系的具体政策，为“长久不变”奠定基础。对不断升级的人地矛盾，要通过加大农村土地“三权分置”政策的宣传落实力度，强化集体土地所有权的保障力度，引导农民树立合法享有承包权的正确认识，规范承包经营权流转行为。目前，农民对承包地寸土必争的根本原因是误把承包地当作有所有权的财产可以买卖。今后对以承包权转让为名、实则是土地买卖的双方都应明确法律责任，并严格执行。二轮承包30年到期后，对基本没有被征占农用地的村，可以直接实行“长久不变”;对农户内部的人口新老更替，采取户内继承，基本上可以达到总体平衡;对征占农用地较多的村，可以以征占前的承包地面积比例入股，对余下的农田按“确权确股不确地”方式管理;对要求从事种植的农户，按市场机制作为经营户来处理，引导农户实行规模经营。

　　二是进一步明确出台确权登记颁证工作基本完成的后续政策。目前政策规定的因人均耕地少于0.2亩且未落实到户、已在办理土地征用手续等原因申请暂缓开展确权登记的村，其确权工作的复杂程度依然没变，但是农户要求确权的呼声渐高，这些村何时启动确权登记，需要进一步完善和明确。建议放宽和明确“确权确股不确地”条件，引导更多的暂缓村按“确权确股不确地”方式进行确权登记颁证。进一步规范扩大确权登记范围，适时把村机动田、旱地、自留地等纳入登记范围。尽快明确暂缓村启动确权登记工作以及农户修改数据换发权证的经费负担原则和标准，建议村集体和农民应适当承担部分的测绘及数据处理经费，政府完全免费提供服务，村干部和农户反而在态度上不负责任。

　　三是进一步升级完善确权登记颁证的数据库系统。要达到总体数据库的严谨性与农户个体数据的灵活性相结合的要求。全省及全国土地确权登记的总体数据是稳定的、严谨的，但个别农户肯定存在修改数据换发权证等实际情况，如果仅修改农户的家庭成员等权属信息，处理上尚简单，如果修改承包地块矢量信息，工作非常复杂。对这些修改，系统要有开放性、动态性，同时个别数据的入库程序要简单。建议县级采用开放的、动态的数据库独立运行，省部级采用封闭的静态的数据库联网运行，省部的数据库每半年或一年与县级数据库更新一次。

　　四是进一步推进确权登记颁证成果的应用。建议优化扩展确权登记颁证数据库系统功能，充分发挥确权登记颁证海量数据的应用。尽快建立可与确权登记颁证系统数据共享的“三权分置”信息管理平台，尝试经营权流转合同在管理平台网上直签，经营权流转证书、经营权抵押他项证书在平台网上一次性颁发，让经营主体“最多跑一次”，极大提高服务效率，切实提高土地流转规范化水平和进一步放活经营权权能。今后逐步扩大到农业规划、现代园区、农业政策补贴等多方面应用，实现确权登记颁证成果经济效益和社会效益最大化。

　　(作者单位：浙江省乐清市农业农村局、淡溪镇人民政府)