乡村振兴，产业兴旺是重点。兴旺产业最终落脚在家庭农场、合作社、农业企业等发展产业的主体上，其中，工商企业等社会资本通过各种形式下乡，具有资金、经营管理和销售渠道的先天优势，对其合理引导、扶持和监管有利于助推现代农业，特别是高效农业、多功能农业的发展，可带动村镇经济，就近吸纳农村富余劳动力，解决农村土地撂荒、乡村空巢的问题，增加农民收入。当前，工商资本下乡存在一系列的困难和问题，笔者根据当前山西省工商资本下乡经营的实际情况，探究对工商资本下乡进行引导、扶持和监管的有效路径。

　　一、现实情况——困难和问题

　　截至2018年，山西省全省下乡的工商企业或公司共计1289个，投资总额共计4681337万元，其中投资第一产业1725243万元，占比36.9%。

　　(一)下乡的工商资本持续经营困难。2013年起，山西省掀起土地流转的热潮，很多工商资本在这一时期下乡租赁农地从事农业生产，但持续经营并取得收益的企业并不多。一是资金问题成为制约小型工商资本发展农业的瓶颈。发展农业所需投资量大，前期难以预估，流转土地、引进技术、建设厂房、购买设备、拓展销路都需要资金，且农业投资见效慢，资金不能短期回笼。一些企业在遇到前期无法预计的投资时导致资金链断裂，难以为继，就连资金实力雄厚的工商资本也坦言投资农业的资金远远超过了他们的预期。二是工商资本转型发展农业遭遇技术门槛和人才紧缺。现代农业要求精细管理，更需要核心技术。一些“煤老板”转型发展农业，虽具有资金优势，但缺乏农业生产和管理经验，未掌握先进的农业生产管理技术，导致产量低或产品质量不高，市场竞争能力弱。三是农业保险覆盖范围窄、涉及品种少、补偿金额低。农业生产极易受气候、病虫害影响，比如“水果之乡”运城市在果树开花期受寒潮影响，去年大部分地区几乎绝收。但山西省农业保险并未完全覆盖，有农业保险的部分地区保险涉及的品种也极其有限，且补偿标准低，难以弥补经营损失。很多经营主体表示愿意多缴纳保险以获得更高的补偿。

　　(二)农业基础设施配套不完善。完善的基础设施配套是工商资本下乡的重要条件。目前，涉农项目周边、内部基础设施配套不到位，不仅吸引工商资本入驻的动力不足，也制约着项目的后续运营。工商资本进入农业的很多项目位于远离城镇的乡村，亟须完善的水电、交通、物流、信息等配套设施，单凭企业自身力量面临较大困难，相当一部分工商企业进入农业领域后，前期大量的人力、物力、财力都是投在农业基础设施建设上，制约了企业的发展。

　　(三)建设用地指标供应不足。工商资本进入农业，会不同程度存在建设农产品存储加工、农业休闲观光度假场所的需求，但这些项目大多位于郊区、乡镇，长期以来建设用地指标很难下达到农村。农村通过土地整理、村庄整治等方式新增的建设用地指标，大都通过“增减挂钩”进了城，真正农村可用的建设用地指标紧缺。

　　(四)复杂的农村关系使工商资本望而却步。主要表现在：一是土地流转连片难。土地连片了才能形成规模优势，但山西省人均耕地少，发包土地时遵循公平原则将土地优劣、远近搭配，地块也呈细碎分割的状态，因而成片流转涉及的农户较多，每户的诉求不同，有的要求提高价格，有的要求置换土地，有的心存芥蒂宁可撂荒也不流转，大大增加了工商资本租赁农地的交易成本。二是上抬流转价格。有些地方农户认为工商资本有钱，在本村流转价格的基础上把流转给工商资本的价格抬高了几倍，与当地土地经营权的实际价值并不相符，且不愿接受土地入股等收益会有波动的形式，流转费用能上不能下，以致工商资本承担了过高的土地流转成本。三是收获季节农产品难以看护。有些工商资本在流转的土地上种植单位价值较高的农作物，但部分地区会出现收获季节农产品被附近村民大量偷盗的现象，且因面积大而难以看护，严重损害了经营者的利益。

　　(五)工商资本流转土地存在纠纷隐患。一是工商资本和农户都缺乏土地流转相关法律法规知识。很多工商资本和农户都对土地流转相关法律法规知之甚少。比如转包、出租、转让区分不清，调研发现有的工商资本与农户签订的是转包、转让甚至征用合同，工商资本在不知不觉中侵犯了农民的利益，农民也在不知不觉中遭受了权益损害。二是流转合同普遍不规范。大多数工商资本都存在合同不规范，甚至不合法的问题。流转合同不规范会留下很多纠纷隐患，特别是大规模、长时间流转土地的工商资本，合同不规范的影响范围极大。山西省每年下发的土地流转合同等六种土地流转相关示范文本，多数成了乡镇办公室的“固定资产”，如何有效推行规范合同是关键问题。

　　(六)工商资本租赁农地监管和风险防范有一定的困难。一是基层农经力量严重不足。当前山西省土地流转管理的职能属农经部门，但全省大部分地区农经人员紧缺，市县一级往往1人承担多项农经任务，乡镇一级人员更是短缺，他们不仅要具体落实各项农经政策，而且还要承担其他任务，工作量相当大，这些都制约了工商资本租赁农地监管工作的有效开展。二是土地流转管理部门权力有限，开展工作协调难度大。比如对工商资本租赁农地的监管和风险防范，由农经部门牵头，但农经部门拥有的权力与承担的职能并不匹配，协调公安、国土、工商等有关部门进行联合审核、协同开展监管工作难度较大。

　　二、合理引导、扶持和规范

　　(一)完善配套服务。一是加强工商资本下乡地区的基础设施建设力度。以配套扶持的方式加大基础设施建设力度，可以在政府、企业、农户、乡村间采取PPP、投改租等合作模式解决配套资金问题，同时鼓励民间资本参与基础设施建设。二是进一步探索融资担保机制。继续抓好土地经营权抵押贷款试点工作，加强农村产权交易平台与金融机构之间的对接共享，积极落实风险补偿机制，探索抵押物有效处置办法，针对性地开设土地经营权抵押贷款保险险种。三是加强农业保险的作用。拓宽农业保险覆盖范围，增加险种，提高赔付额度。探索开展土地流转履约保证保险业务，保险公司为土地承租业主的履约行为进行保险，消除农民流转土地的顾虑。四是切实保障农村产业融合发展所需建设用地指标。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，将农村零星分散的存量建设用地优先用于工商企业下乡。预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

　　(二)着力涵养乡村振兴人才。人力资源与就业保障部门应与农业部门加大合作力度，着力培育懂管理、会管理、懂技术、会技术的农业专业人才，适时建立农业职业经理人及专业技术人才资源库，有效吸纳身怀农业管理技能、专业技能，有志投身乡村振兴的人才加入乡村振兴人才库，同时建立乡村振兴人才评价机制，对人才库中的人才进行分类分级评定，为工商资本下乡和乡村振兴提供人才支撑和智力储备。

　　(三)充分发挥农村产权流转交易市场和村集体经济组织的作用。改变当前产权交易市场挂牌多、运营少的现状，集中力量进行市场建设，在交易过程中鼓励农村产权流转交易市场和村集体经济组织进行合作。除依靠产权交易市场规范流转行为、提供咨询和鉴证等服务以外，产权流转交易市场出面与村集体经济组织合作，一方面着力解决工商资本流转土地的连片问题，另一方面依靠村集体经济组织的力量规范农户的行为，保障下乡工商资本的合法权益。

　　(四)规范工商资本租赁农地的行为。应当在普及土地流转法律法规上下足功夫。大力宣传土地流转法律法规，防止工商资本和农户因政策理解不到位而侵犯权益或权益受损。这是最基础也是最有用的工作，但很容易被忽视。宣传不应仅停留在文件上，应探索一些真正能够起到实效的宣传办法和宣传工作考核办法。应当着力规范经营主体与农户的流转合同。农业部门应当与工商部门联合发布流转合同示范文本，充分发挥工商部门的职能，在工商资本注册农业公司和执法检查时推行流转合同示范文本，保证合同的规范性、合法性。

　　(五)提升对工商资本租赁农地的监管能力。应对工商资本租赁农地监管和风险防范工作进行明确、细化，要有操作性。要明确农业、国土、工商等部门在事前审查审核、事中事后监管中的各自职责，切实做到事有人管、责有人担，避免推诿扯皮，从根本上解决权责不清的问题。对租赁农地的工商企业组织，不接受审查审核，或者审查审核通不过又整改不力的，要有明确的惩处手段。

　　(作者单位：山西省农村土地承包经营权流转工作站)

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