2013年，党的十八届三中全会明确提出，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2015年、2016年中央1号文件进一步强调，引导农民以土地经营权入股龙头企业和农民合作社。在局部试点后，2017年、2018年农民专业合作社法、农村土地承包法先后修改，农业农村部、国家市场监管总局等六部门出台了开展全面试点的指导意见，农村土地经营权入股发展产业化经营(以下简称土地入股)迎来了发展新机遇。

　　二、土地入股前期试点艰难探索

　　为贯彻落实中央要求，2015年至2017年，农业农村部在黑龙江等7个省(市)开展了土地经营权入股发展农业产业化经营试点，入股农户29万多户，涉及土地面积90多万亩。初步统计，全国入股承包土地2419万亩，比2012年增加了47%。

　　(一)取得初步成果

　　试点地区通过土地入股不仅用活了土地经营权，促进适度规模经营、集聚乡村发展要素，激活了产业振兴发展动能，而且在入股方式、风险防范、配套措施等方面取得了阶段性成果。一是形成多种入股模式。农民以土地经营权直接入股公司、农民与原公司成立新公司、土地经营权直接入股合作社、农民与原公司共同入股合作社、土地经营权先入股合作社再入股公司、农民与公司开展非法人形式的股份合作等六种模式。二是建立风险防范机制。从公司和农民合作社章程、财务公开、日常监督等制度建设方面，充分保障农民的权益，重点推广“保底收益+股份分红”利益分配机制。通过财政与公司、农民共同出资设立风险保障金，降低经营不善时农民面临的风险。三是出台配套政策措施。黑龙江省桦南县、浙江省桐庐县、山东省青州市等地制定了土地经营权入股的相关管理办法和示范合同，江苏省常州市武进区、重庆市涪陵区等地建立了土地经营权价值评估和流转指导价格发布机制。

　　(二)发现难点问题

　　在试点推进中，尽管当地政府进行了动员发动、出台了特殊政策，但整体覆盖面不大，主要是存在法律、制度上的约束，也有农民和经营主体心存顾虑、积极性不高、需求不足的问题。

　　1. 土地承包经营权入股的法律属性还未明确。2017年之前，土地经营权仅是政策文件表述，《农村土地承包法》等法律中，只有“土地承包经营权”的表述，并没有“承包权”和“经营权”的规定，这也导致实践中土地入股在组织依法设立、依法运行等方面，存在诸多隐患。

　　2. 法律以及解释对土地入股存在限制。当时《农村土地承包法》第42条规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。全国人大法工委对此解释：入股应在承包方间进行，不包括将土地承包经营权量化为股份，投入到从事农业生产的工商企业或者公司，也不包括将土地承包经营权作为投资成立农业经营公司。很明显，对土地能否入股公司，在法律上尚有疑虑。

　　3. 土地承包经营权入股设立组织存在障碍。《公司法》《农民专业合作社法》都规定出资的资产必须“可以用货币估价并可以依法转让”，未列举农村承包地作为可选出资方式，当时，土地承包经营权在自由转让上存在刚性障碍，《农村土地承包法》第41条规定土地承包经营权转让仅限于农户之间，也缺乏权威的价格评估机制。

　　二、土地制度改革破解土地入股法律障碍

　　随着农村土地制度改革深化，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，从中央文件、领导讲话中的表述上升为法律条款，为土地入股设立各类土地股份经营组织扫清了法律障碍。

　　(一)农民专业合作社法率先突破。2017年修订、2018年执行的农民专业合作社法第13条规定“农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资。”直接明确规定土地经营权可以作价出资，至此以土地经营权作价出资可以依法设立合作社。

　　(二)农村土地承包法全面破局。2018年底修改的农村土地承包法对于农村土地的所有权、承包权、经营权有明确表述，第10条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”对土地经营权在第二章第5节有12条细化规定，涵盖经营权获得、登记、流转等诸多方面，尤其在第36条规定“承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”土地经营权能够向本集体经济组织以外人员或组织流转，入股到公司得到合法依据。

　　(三)部委文件解决登记问题。2018年底农业农村部、国家市场监管总局等六部门出台的《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，更是明确“以土地经营权入股公司，注册资本实行认缴登记制，由申请人对入股的注册资本数额、合法性、真实性负责。”“允许农民以土地经营权作价出资加入农民专业合作社，依法予以登记，由申请成员对土地经营权合法性负责。”至此，以土地经营权入股公司，作价出资加入农民专业合作社等土地股份组织的设立登记问题得到全面解决。

　　三、土地改革配套政策支撑土地入股试点稳步实施

　　农村土地改革试点探索为土地制度改革提供了线索、依据，使本次农村土地承包法等法律法规的修订更加呼应实践发展需要，同时相关规律对于土地改革配套政策制定增强针对性要求，土地改革配套政策落地能够使土地入股等试点稳妥推进实施。

　　(一)土地确权登记颁证制度。自2012年以来，农村承包地确权颁证工作全面推进，2018年底全国已经基本完成，农户承包地权属关系明确为土地经营权入股等流转奠定了扎实的基础，新修订的农村土地承包法第41条规定“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。”对于入股这种长期流转的，可以通过申请登记，稳定入股双方的预期，保护流转双方的权益，有利于打消双方顾虑，调动参与入股的积极性。

　　(二)土地流转市场培育健全。近年来各地建立健全土地经营权公开流转市场，搭建土地流转服务平台，提供入股等供求信息、合同鉴证、纠纷调解等服务;试点地区探索建立土地经营权价格评估机制，下一步还要研究出台土地经营权的出资评价管理办法，发展第三方土地经营权评估机构，为土地的入股作价、股份处置、股份退出等提供便利条件。

　　(三)工商企业流转审核制度。农业规模化经营推进中工商企业越来越多进入现代农业，既要吸引资本、技术等先进要素，又要防止农地“非农化”，新修订的农村土地承包法第45条规定“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。”第38条土地经营权流转原则中明确“受让方须有农业经营能力或者资质。”这是对于土地经营权流向工商企业有限开放，对于工商企业的资格审查、项目审核和风险防范看似另眼相看、设置关卡，实质是协助跨行进入农业的工商企业“把关号脉”，对于集中连片入股开展农业经营的土地股份组织提前风险评估有利于降低经营风险。

　　(四)土地增值投入补偿制度。为了鼓励土地受让方投入积极性，新修订的农村土地承包法第43条规定“经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。” 以开展规模化经营为主的土地入股往往要进行土地整治、改善基础设施，土地增值投入补偿制度有效保护土地股份组织投资回报补偿权，有利于激励其从长期利用土地、发展高标准农业角度出发增加投入。

　　(五)土地融资担保权能完善。经过前期试点，土地经营权能够融资担保。新修订的农村土地承包法第47条“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”这一重大创新突破，使土地经营权权能更加完善，对于土地规模化入股的土地股份组织能够获得土地融资担保权，能够提高贷款可获得性，解决农业经营融资难题，提升土地经营权价值，有利于吸引经营主体采用入股模式发展产业化经营。

　　(作者单位：农业农村部乡村产业发展司)