城乡融合发展开启了我国城乡关系走向平衡的新实践。推进城乡融合发展，重塑城乡关系，土地问题避不开、绕不过。2019年5月5日公开发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)，围绕建立更加成熟定型的城乡融合发展体制机制，提出了一系列系统性、针对性、操作性强的重大举措，其中，农村土地制度改革是重点也是难点。当前条件下深化农村土地制度改革，激活土地要素，盘活土地资产，促进土地资源在城乡优化配置，除了需要做好土地确权等基础性工作外，关键要建立起兼顾国家、集体、农民的土地增值收益分配机制，把收益分配做好，把改革激励搞对。

　　一、土地制度改革是城乡融合发展的重要突破口

　　20世纪80年代以来，农村改革和城市建设催生了农民工进城打工潮，拉开我国农村人口大规模向城市流动的序幕，数亿人的城镇化进程波澜壮阔。但是，由于城乡二元制度阻碍，人口大规模迁徙与农村土地、资产权益流转并不同步，造成城乡资源要素错配，不仅导致乡村发展后劲不足，也制约了城镇化质量提升。推进城乡融合发展，需要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，让城乡要素能够在城乡之间自由流动，同时使人的流动与其他要素流动、资产权益流转同步起来。

　　在城乡各类资源要素中，土地无疑是核心，人地关系的重新协调是重点。目前，我国农村土地制度与乡村振兴、新型城镇化和工业化不相适应的问题日益凸显，改革的重要性和必要性已无需赘言。总体看，由于承包地的制度性框架已经形成，政策相对完善定型，当前深化农村土地制度改革，突围的重点和关键在牵动城乡两个地理空间和工农业现代化的集体建设用地上。农村集体建设用地制度改革的社会共识度高，但近年来改革进展不快，与集体建设用地改革涉及面广、复杂性强有关。

　　为进一步深化农村集体建设用地制度改革，《意见》提出建设城乡统一建设用地市场，并明确了“两步走”路径，即到2022年， 基本建成城乡统一的建设用地市场;到2035年， 全面形成城乡统一的建设用地市场。在土地制度改革的主要任务方面，提出稳慎改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度。一个重要突破是，通过集体经营性建设用地入市扩围的方式，打通了农村集体建设用地内部三块地之间的转换通道。《意见》提出，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这事实上赋予了包括宅基地在内的集体建设用地更多流转渠道，对有效盘活农村集体建设用地存量资源意义重大。

　　二、收益分配关系到土地制度改革成败

　　习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。其中一个重要的含义，就是农民能否充分公平分享土地制度改革收益。做好农村集体建设用地制度改革工作，让改革收益更多惠及乡村，让农民有更多获得感，搞好土地增值收益分配极为关键。可以说，收益分配合不合理，直接关系到这项改革能在多大范围显效。农村土地增值收益分配，主要涉及政府、集体、农民之间和村集体经济组织内部之间两个层面。

　　关于土地增值收益在政府、集体、农民之间的分配关系，目前各方争议的焦点是，政府是否可以直接参与收益分配。主要有三种观点：部分人认为，政府可以直接参与收益分配，与集体建设用地所有者、使用者共享增值收益，主要理由是部分增值收益是由政府投资带来的。一些人却认为，政府不应直接参与流转收益分配，但可以作为土地流转的监督管理者通过税收等方式间接参与收益分配，主要理由是土地流转收益分配应基于产权的原则。还有人认为，政府在首次流转中直接参与收益分配，再次流转中间接参与。从已经开展集体经营性建设用地入市试点的地区看，在增值收益分配方面，多数地区政府直接参与了收益分配，但参与收益分配的政府层级有所不同。“政府一下拿走大头，农民盼望的好事得到的好处却不多”，在部分改革试点地区，这样的抱怨不少。

　　那么，土地增值收益该如何分配才算合理，政府究竟应不应该直接参与收益分配呢?从理论上看，土地流转增值收益的根本来源在于地租，包括级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ和绝对地租等。因此，土地增值收益分配应该基于产权原则，流转收益分配关系的主体应为土地权利人，土地所有者获得绝对地租和级差地租Ⅰ，所有者和使用者分享级差地租II。政府不是流转交易主体，不应直接参与集体建设用地流转收益分配，但由于集体土地的区位优势和资产价值升值等一定程度上是政府投资带来的，政府可以通过土地增值税、土地使用税、契税等间接参与流转收益的再分配，同时对集体建设用地流转交易行为进行税收调节。

　　关于土地增值收益如何在集体经济组织内部分配，究竟是集体拿大头，还是都分给农民，也存在一定争议。按照土地产权关系，村集体作为集体建设用地所有权人，应该分享大部分土地流转增值收益。目前各地实践中，主要采取流转收益所得由农民集体按一定比例提留、其余在成员之间分配的方式，但对具体分配比例尚未有统一标准。考虑到农村建设用地的特殊性，应根据集体建设用地类别，采取“主辅分配”方式，即宅基地以外的集体建设用地流转增值收益按照“所有权优先、使用权为辅”的原则进行分配，宅基地流转增值收益按“使用权优先、所有权为辅”的原则进行分配。

　　农村宅基地流转增值收益分配按照使用权优先原则，主要考虑因素有两个：一方面，宅基地是农民安身立命之所，也是农村社会保障体系的重要组成部分。宅基地的无偿福利分配，可以视为对农民长期以来通过农产品价格、土地等“剪刀差”对城市贡献的一种补偿，是对农民最低限度的福利。因此，在严格“一户一宅、面积法定”的制度条件下，宅基地流转收益应该主要用于农民使用权转让和社会保障的补偿。另一方面，目前宅基地是无偿取得的，农民持有宅基地的成本很低，如果在集体土地流转中的预期收益过低，可能选择宅基地闲置而不是流转，大量闲置空置宅基地就很难退出，导致集体建设用地流转“有市场无交易”。

　　三、创设土地增值收益合理分配的条件

　　利益分配不平衡往往是各种矛盾的根源。确保农村土地增值收益得到合理分配，必须完善一些条件：

　　一是明确界定集体经济组织成员权。确定集体建设用地流转收益内部分配主体，必须清晰界定集体经济组织成员权。应积极探索集体经济组织成员权界定的多种方式，明确土地权益在成员中的分配方式;同时，探索建立集体经济组织成员进入和退出机制，进行动态有序管理。二是健全集体经济组织的运行机制。完善治理结构，健全集体“三资”监督管理平台，加强对农村集体经济活动的监督，严防集体资金“跑、冒、滴、漏”，切实维护集体成员财产权利。三是实行土地有偿使用。目前，农村宅基地实行福利性分配和无偿使用，农民不是通过市场交易以支付对价的方式获得，在经济上没有确立宅基地资源的有价性，土地流转市场建设缺乏基础，无偿使用与市场化存在内在冲突。为保障农民的居住权，减少改革阻力，农村宅基地的取得应局限于村集体内的农民，对农民已经合法取得并符合标准的宅基地可以继续无偿使用，对新申请的宅基地按照地理位置、村庄规划、交通状况等收取不同标准的使用费。

　　此外，还需做好一些基础性工作。一是做好土地确权颁证。加快开展农村地籍调查，建立农村地籍档案和城乡统一的房屋登记簿，推进农村集体建设用地使用权和农民房屋所有权确权登记颁证，保障土地所有者和使用者合法权益。二是做好集体建设用地使用权流转潜力测算。加强建设用地使用权流转潜力测算指标体系研究，系统评估集体建设用地流转的影响。三是做好村庄规划的编制。适应农村人口转移和村庄变化趋势，结合城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等，规范引导农村住宅和居民点布局，从严控制村庄建设用地和宅基地用地规模。

　　(作者单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所)

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