建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。中共中央、国务院于近日发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，我国城乡融合发展有了时间表、路线图。农村改革是促进城乡融合发展的动力源泉，农村承包地、宅基地、集体产权制度是农村改革的重头戏，对此，《意见》明确了哪些任务?有何要求?本刊记者进行了特别报道。

　　地定心安 改革完善农村承包地制度

　　《意见》指出，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。加快完成农村承包地确权登记颁证。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。健全土地流转规范管理制度，强化规模经营管理服务，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。

　　近年来，我国农村承包地制度改革取得了不少新的突破：截至2018年底，我国承包地实际测量面积16.7亿亩，完成确权登记面积14.8亿亩，确权面积已超过原承包地账面面积，30个省份已向中央提交完成报告;各地纷纷探索完善农村土地所有权、承包权、经营权制度，农村承包地“三权分置”格局正在逐步形成;顶层设计、地方规范、基层创新，土地流转逐步走上良性有序发展轨道，并涌现出“小块”并“大块”、联耕联种等多种规模经营模式，我国流转的承包地面积占家庭承包经营面积的37%，规模经营水平不断提高。

　　据了解，为做好承包地确权收尾工作，农业农村部正在全国组织开展“回头看”工作。“重点是督促一些地方将应发未发的权证尽快发放到农户手中，解决权证到农户手中最后一公里问题。还有就是对由于矛盾纠纷等而未能确权的地方，开展调查、细化分类，提出解决办法。另外要完善纠正确权中出现的纰漏差错，确保不留死角、不留尾巴，经得起历史检验。”农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群说。

　　党的十九大明确，第二轮土地承包到期后再延长三十年。今年开始实施的《农村土地承包法》，也以法律的形式予以明确。如何做好二轮承包到期后的政策衔接是当务之急。在日前国家发改委举办的新闻发布会上，国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨表示：“改革完善农村承包地制度，主要是进一步让农民吃上‘定心丸’，抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，要平等保护并且进一步放活承包地经营权，为现代农业的发展提供更加可靠的制度保障。”

　　目前，作为政策牵头部门，农业农村部正在按照中央要求，研究制定配套政策，确保政策衔接，能够平稳过渡。

　　把好底线  稳慎推进宅基地制度改革

　　我国宅基地制度改革一直在有条不紊的试点中。2015年，全国人大授权北京市大兴区等33个试点地区暂时调整实施相关法律，进行为期三年的“三块地”改革，其中15个地区开展了宅基地试点，试点地区分别就宅基地权益保障和取得方式、宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出机制、宅基地管理制度进行了改革探索。目前，我国宅基地制度改革试点进入了第二次延期，有望在今年年底结束。

　　据了解，改革试点启动以来，各地加大闲置宅基地盘活力度，稳步探索宅基地自愿有偿退出机制。截至2018年底，共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

　　此次《意见》提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。对此，刘春雨在发布会上说：“习近平总书记讲过，农村闲置农房放在那里任其破败是一个大浪费，但是利用起来却是一笔大资源，可以重点结合发展乡村旅游业，适当放活一些。在此过程中，需要注意的是城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”

　　对于《意见》提出的允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，这并不是所谓的“开口子”，而是通过尝试去找到新的有效方式去利用闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地，使其来支持农村新产业新业态的发展。

　　“《意见》的深意也就在于此：其一是让中西部地区也分享到集体经营性建设用地‘同地同价’入市的红利;其二是在乡村振兴的过程中，有效满足全国各地农村新产业新业态的用地需求，高效利用农村各类的存量建设用地;其三，在以往的框架当中，闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地往往是无法得到有效利用的，必须换一个框架去进行挖潜，但在这个过程还不能跟现有的土地管理法规有冲突，《意见》的出台弥补的是这一框架转换的制度空缺。”叶兴庆指出。

　　扩面提速 全面深化农村产权制度改革

　　深化农村集体产权制度改革是党中央立足全局做出的重大决策。是一项关系城乡融合发展、乡村全面振兴的重大改革。《意见》明确，以市场化改革为导向，深化农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。加快完成农村集体资产清产核资，加快推进经营性资产股份合作制改革，创新农村集体经济运行机制，完善农村集体产权权能。

　　从2015年开始，农业农村部按照先进行试点、再由点及面展开的要求，先后在全国范围内开展了三批农村集体产权制度改革试点，共确定了3个省、50个地市、279个县为中央试点单位。目前，开展集体产权制度改革试点的县(市、区)已经有1000多个，超过全国县级单位总数的三分之一。

　　今年，改革试点继续扩大，农业农村部再选择10个左右省份、30个左右地市、200个左右县整建制开展试点，力争将试点范围覆盖到80%左右的县;指导开展农村集体经济组织登记赋码，力争年底前完成改革的集体经济组织颁证比例达到70%。

　　改革中，一些地方先行先试，为改革提供了样本，赋予了农民更多的财产权利。农业农村部政策改革司副司长赵长保介绍，贵州六盘水试验区通过“三变”改革有效激活了农村自然资源、存量资产、人力资本，促进农业产业增效，农民生活增收，农村生态增值;上海闵行试验区通过集体经济组织产权制度改革，量化集体资产份额108亿元，30万农民变成了股民，保护了农民集体资产权益。

　　清产核资是农村集体产权制度改革的基础和前提，根据中央明确的时间表，2019年要基本完成。我国农村集体资产总量规模庞大，全国农村集体账面资产总额3.44万亿元，集体所有的土地资源66.9亿亩。农业农村部政策与改革司副司长赵鲲介绍说，目前，在全国58.6万个行政村中，已有47.8万个完成清产核资报表填报，占81.6%。其中，宁夏、安徽和浙江3个省区已经完成整省数据的上报。

　　在摸清家底的基础上，我国将加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确保2021年经营性资产股份合作制改革基本完成，让农民享有更多财产权利。最新数据显示，目前，全国农村集体经济组织年收入达到4627亿元，年经营收益超过5万元的村接近30%。其中，完成集体经营性资产股份合作制改革的村超过15万个，超过全国总数的四分之一，确认成员有3亿多人，累计向农民股金分红3251亿元。