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创新工作机制 加大改革力度 ——天津市滨海新区农村集体产权制度改革典型经验

2019-05-20 14:45:31       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:

  

  天津市滨海新区位于天津东部沿海,地处环渤海经济带和京津冀城市群的交汇点,是亚欧大陆桥最近的东部起点。行政区划面积2270平方公里,常住人口299万,其中农村人口27.21万人。共有12个涉农街镇,139个行政村,具有“大城市、小农村”特点。2017年,滨海新区被确定为全国第二批农村集体产权制度改革试点区以来,在农业农村部和天津市委市政府的正确领导下,坚持规范推动,紧抓关键环节,聚力推进农村集体产权制度改革,截至2018年11月底,已有133个行政村完成了改革试点工作,组建了股份经济合作社或经济合作社,占全区行政村总数的95.68%,为发展壮大农村集体经济和持续增加农民财产性收入奠定了坚实的制度基础。

  一、创新工作机制和政策路径,紧抓改革“制胜招”

  建立三级领导机制,按照党委牵头、书记挂帅、党政共同推动的改革工作领导机制,区级层面成立了以市委常委、区委书记为组长的农村集体产权制度改革工作领导小组并设立了专门办公室,各街镇成立了党委书记挂帅的改革工作领导小组,各行政村由村级党组织牵头成立了工作小组,具体负责实施改革试点工作。建立责任落实机制,形成了区领导包片、区农委领导包街镇、各街镇处级干部包村包片的“三级包保”工作机制,通过“包”确保了区域范围内各行政村按照中央和市农委要求,全面完成改革试点任务工作目标;通过“保”确保了农村社会稳定、改革依法依程序进行,更确保了农民利益不受损。建立专项工作制度,建立了产权制度改革例会制度、进展周报制度,实现了困难问题例会研究、各级干部周周见面、工作情况周周通报、工作进展实时掌握的效果。此外,根据天津市委、市政府文件要求,结合滨海新区实际,制定了《滨海新区农村集体产权制度改革工程流程示意图》,指导不同村分别选取股份经济合作社、经济合作社和村委会代行职能经济合作社等改革路径,制定出台了示范文书档案样本,形成了“4个阶段、8个环节、32个工作步骤”的产权制度改革“天津滨海方案”。

  二、理清村集体经济组织成员边界,确保成员认定精确

  以行政村为主体,通过群众民主协商的方式,协调平衡各方利益,完成了村集体经济组织成员身份确认,建立村集体经济组织成员登记备案制度和成员登记簿,并在此基础上探索成员身份的取得、退出等管理办法,解决成员边界不清的问题。截至2018年11月底,共完成了135个行政村集体经济组织成员认定工作,占全区139个行政村的97.12%,共认定成员231957人。为更全面维护农民权益,防止出现“两头空”“两头占”现象,防止多数人侵犯少数人权益,在成员认定工作中,一是明确了“宜宽不宜严”的工作原则,把握宽进为本,做到广覆盖、宽受益。二是为使改革成果惠及更多群众,全区各村基本采取确认成员同时明确成员份额的方式,将外嫁女、上学转非、政策转非等群体以获取部分份额的方式,成为村集体经济组织成员。以联盟村为例,该村对超生未缴纳社会抚养费人员认定享有70%份额,对于非农户妻、子女和外嫁女认定享有50%份额。2018年春节前夕,该村就是按照新的村集体经济组织成员来进行收益分配,扩大了分配范围,得到了广大集体经济组织成员的肯定和拥护。三是充分利用天津市农村集体资产信息管理系统将各村集体经济组织成员信息录入数据库,通过信息化手段,准确筛查人员信息,严格避免了成员确认中的“两头空”“两头占”现象,确保了每一位集体经济组织成员的唯一性。

  三、摸清集体资产资源规模与现状明晰“三资”台账

  对各类资源性资产,重点清查核实了未承包到户的“机动地”“四荒地”和养殖水面、滩涂以及宅基地以外的集体建设用地等;对各类经营性资产,重点分类甄别、全面清查,对归集体所有的厂房、商铺、设施、设备、车辆等,逐一建立管理台账;对各类非经营性资产,包括医疗、卫生、交通、水利等公益设施,在明确所有权、登记造册的基础上,进一步明确了管护职责、健全管理机制。一是明确清产核资的目的。工作之初,区领导小组明确清产核资是为了摸清家底,不能因清产核资引起社会不稳定。全区在开展农村集体产权制度改革之初,就改革可能存在的风险进行了预判,总结出的19类风险中有5类就涉及资源性资产清查,如北大港水库及周边湿地与村集体的权属争议、汉沽盐场与周边村的盐渔矛盾等。为此,滨海新区要求搁置清查中的争议,对没有争议的资产进行确权。二是合理评估资产。清产核资不是为了变卖资产,而是让农民群众了解本村集体经济组织的资产存量,因此资产清查大部分村没有聘请第三方进行。但是,对于有些年代久远的厂房等资产,因经过多年折旧,净值较低,但仍有经营保值增值的可能,也合理进行了评估。如联盟村对这类厂房重新进行了估值,把“死资产”变成了“活资本”。三是按照资源性、经营性和非经营性三个类别建立管理台账,依托天津市农村集体资产管理信息系统和天津市农村产权流转交易市场,健全完善覆盖全区的农村集体资产监督管理平台和集体资产登记、保管、使用、处置等制度。截至目前,138个行政村完成了清产核资工作,占全区139个行政村99.28%,共清查核实经营性资产23.72亿元、非经营性资产10.68亿元、村集体土地73.71万亩。

  四、建立健全村集体经济组织,搭建经营管理载体

  指导各村依据有关法律法规和村庄形态、成员结构、资产情况等,建立了经济合作社或股份经济合作社,作为村集体经济组织,代表集体行使所有权,履行集体资产经营管理职能。对于村民整体迁入新型居住社区、仍持有土地等集体资产但没有经营活动和持续稳定经营性收益的村,组建了经济合作社;对于集体经营性资产存量较大、经营性收益丰厚稳定的村,组建了股份经济合作社;对于在承包地确权登记颁证工作中实行“确股不确地”或全体成员同意将承包地入股发展适度规模经营且实行“增人不增地(股)、减人不减地(股)”的村,组建以土地股份合作经营为主的股份经济合作社。有条件的村还探索统筹量化三类资产建立了混合型股份经济合作社。经营性资产存量较小、村集体经营性活动较少、村集体经济组织成员构成与村民构成基本一致的村和“资不抵债”的村,在明确成员边界和资产底数的基础上,暂由村民委员会代行村集体经济组织职能,申领了经济合作社登记证书。截至目前,共有90个行政村成立了股份经济合作社,占64.75%,共量化成员股84.81万股,占总股份的98.17%;只有16个行政村设置了集体股,且所占股份均在5%以内;43个行政村成立了经济合作社(含村委会代行管理机构职能的经济合作社30个),占30.94%。

  五、强化农村集体资产监督管理,完善产权权能

  一是把村集体土地等资产的所有权确权到村集体经济组织成员集体。二是股份经济合作社将以经营性资产为主的集体资产量化到集体经济组织成员,发放股权证书,确权落实到户。三是已经完成6个街镇、71个行政村、17.6万亩土地确权登记颁证工作,实现了农村土地承包经营权“应确尽确”。四是依托天津市农村产权流转交易市场,通过流转合同鉴证等多种方式对土地经营权予以确认,充分保障了各类农业经营主体的土地权益。五是探索集体资产股份抵押、担保贷款、继承办法,真正赋予农民对集体资产股份占有权、收益权、抵押权、担保权、继承权。还依托天津农村产权流转交易市场建立集体经济组织股权流转交易平台,规范管理集体经济组织及其成员的股权,做好各类资产和股权的流转交易服务。通过改革, 103个股份经济合作社和经济合作社(不含村民委员会代行)形成成员(代表)大会、理事会、监事会相互支持又相互制衡的工作机制,完善了管理制度,约束了干部权力。

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责任编辑:张璟