亲戚家所在的村位于河南东部平原，是一个典型的传统农业村。村子紧邻省道，共有两个村民小组，180多户农户，约800人。2019年春节，利用回乡过年机会，我对该村的宅基地情况进行了详细了解，一个强烈的感觉是“太复杂”，即使是本村人一般也很难说清楚。整体可以概括为宅基地来源多样、存在问题多、治理难度大。

　　一、宅基地取得来源

　　按照土地管理法规定，宅基地属于村集体所有、农户无偿取得。在土地数量限制、村级资产管理混乱和农户建房需求迫切等因素作用下，该村现有的宅基地主要通过无偿分配、购置和私下买卖三种方式取得。

　　一是无偿分配。2002年之前，该村的新增宅基地主要通过无偿分配方式取得。分配依据是农户家中“儿子”数量，即多一个儿子多分一处宅基地，但父母必须与其中一个儿子共用一处宅基地。一般是长子、次子结婚后分户单独建房，小儿子使用家庭原有宅基地和房屋，面积是0.4亩。2002年，该村进行了最后一次宅基地无偿分配，已出生男孩无论年龄大小均分得了宅基地。

　　二是向村集体购置。2002年，该村对全村土地进行了统一摸底、调整，耕地打乱重分后全部承包到户，村内空闲地和部分荒地按照宅基地分配条件无偿划拨到户，其余荒地以承包的名义，按照每块面积0.4亩3000元的价格“一次性卖断”，农户“只要有钱就可以买，买后就永远是你的，建房干啥都行”。据村民介绍，当时共“卖出”56块，全部在省道两侧。至此，该村耕地、空闲地、荒地等均已明确到户，再没有土地可供用于满足未来农户的宅基地需求。据村民介绍，“大概三五年前，这些买的地在乡里调查时已列为宅基地。”

　　三是私下买卖。村庄所属的县年财政收入约8亿元，经济虽不发达，但房价较高，目前约5000元/平方米。该村距离县城约25公里、距离镇上约3公里，受距离、房价和就业等因素影响，村民到城镇购房意愿不高，目前仅有5户在县城和镇上买房。因此，农户的新增宅基地需求主要通过私下买卖解决。按照宅基地位置、地上房屋情况等不同，每块宅基地及其上房屋的价格2万-6万元不等。一般通过双方共同熟悉的村民或亲戚牵线说和、商定价格，一次性“买断”。如果有宅基地使用权证和房屋所有权证则交付，没有也不影响交易，不办理变更登记，即证书上仍是原户主姓名。村民表示，这种现象在村内不少，因现在居住分散，很难说到底有多少。

　　虽然可以做以上分类，但具体到某一个农户或者某一块宅基地时，可能多种情形相互交织，构成宅基地的复杂状况。如村民张大伯家，现有临省道的两块宅基地，因两个儿子均在外地工作，因此一处自住，一处空置栽有树木。这两处宅基地原为上世纪90年代初村集体给张大伯家划分的责任田，开始只在田头建了三间房屋用于存放农具和农产品。2002年村里统一调整土地时，张大伯以村内扩展道路冲占了部分原有的宅基地为理由，无偿取得了这两处宅基地，并如数得到了承包地。张大伯家在村内原有一处宅基地，系祖辈大宅院纵向分为四块，分别留给家族两个支脉的四个子孙使用。为相互牵制避免院内通行纠纷，祖辈将四块宅基地在两支脉间插花分配。约10年前，张大伯和一个兄弟搬出后，另外两户为避免外人住进来产生纠纷，将他们的宅基地“买下”。因此，从表面上看，张大伯家现在仅有两块无偿分配的宅基地，情况简单明了，但背后形成过程错综复杂，外人很难了解清楚。

　　二、宅基地现状

　　因管理不到位，该村村庄建设混乱、农户纷纷外迁沿道路两侧建房，村内空心化、村外无序化建设，“一户多宅”、闲置浪费现象严重。

　　一是规划管理混乱。与附近的其他农村不同，该村村内原无硬化道路，一条主干道坑坑洼洼，到处积水，通行不便。其他道路中“半截路”较多，即道路不贯通，会突然被房子拦断，需要绕行。据村民介绍，该村前些年管理混乱，房屋建设随意性大，“谁家要盖房，给村干部送点儿礼就行了”，导致村内建设无序，基础设施跟不上，农户为了方便纷纷外迁到省道两侧。对外迁农户建房，村内也是睁一只眼闭一只眼，“主要靠上头管”。

　　二是荒废闲置普遍。该村原村庄内空置荒废院落随处可见。据介绍，原村庄内共有宅基地186处，其中空置69处，约占宅基地总数的37.1%。因到城镇购房者少，为改善居住条件、满足儿子结婚需要，没有空置的宅基地上农户多已建设两层楼房。年代较新的楼房与废弃院落相互“插花”，对比鲜明。省道两侧56处宅基地中，15处未建房，主要原因是购买农户原来没有建房需求，近两年管理收紧，不让开展建设。

　　三是占用耕地现象突出。该村建房占用耕地，主要包括两种情形：一是2002年购置的宅基地建房时位置后移占用相邻耕地。据村民说，县交通部门要求建房需距离省道中心线27.5米以上，但省道两侧56处宅基地是按照距离中心线20米划分的，造成农户建房空间不足。因此，农户多与相邻的承包农户商议，“买断”小部分承包地用于扩充建房空间，从而造成房屋“插花种进”承包地的现象突出。二是直接在承包地上建房。少数承包地在省道两侧的农户，直接在自家承包地上建房。如张某兄弟三个，将父母的承包地分为四块，各建一处住宅，并卖出一处给其他农户建房。

　　三、几点思考

　　一是村与村之间情况差别较大，政策制定不可一刀切。宅基地情况与村庄地理位置、自身传统习惯、村级自治、村内宗族等密切相关，即使客观条件相似，但民情不同，也相去甚远。如同处交通要道的刁陵村，是集市所在地，宅基地建设相对规范，当地农户认为“谁家的宅基地谁建房，不能挡路多占乱占妨碍别人”是理所当然，村内历来如此。因此，对宅基地相关问题的认识和政策制定要建立在充分了解实践情况的基础上，不能一概而论，过于温和或过分偏激。

　　二是化解历史遗留问题需要有足够的耐心。从该村的宅基地历史可以看到，实践中宅基地问题远比常规调研中展现出来的更为复杂。如该村房屋侵占耕地问题，涉及相当一部分农民利益，简单地拆除或者承认均存在很大隐患，需要通过加强管理，随着人口转移、房屋老化等逐步消化，这可能会经历相当长的一段时间。宅基地纠纷化解也面临相同的情况，涉及农村熟人社会的情理等因素，“农村的事儿说不清楚”，因此，不但要保持耐心，还需充分依靠农村社会自身力量解决。

　　三是需要尽快出台宅基地有关政策文件。农户对宅基地问题很关注，但现有宅基地政策分散在相关法律和政策文件中，又缺乏农民熟悉的政策传播渠道，因此，近一段时间网上的各种报道和专家言论，让农民产生了一定程度的担忧。“国家是不是要对宅基地收费”“我常年在外面打工，宅子是不是要被收回去”等是他们问得最多的问题，还有农民说“要是准备收空宅基地的话你告诉我一声，我提前建上房”。建议尽快出台《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》并加强宣传，明确宅基地管理的底线和鼓励发展的方向，稳定群众预期。

　　(作者单位：农业农村部农村合作经济指导司)