中办、国办《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》(简称《意见》)，是党中央实施乡村振兴战略的一个非常接地气而又深具改革开放精神的指导性政策文件，对走中国特色现代农业发展道路作出了顶层设计。发展中国特色现代农业需要认识到、理解透、把握住并落实好以下四方面政策内容和政策精神：

　　一、发展中国特色现代农业需要充分认识到中国小农户独有的特色国情

　　在中国农业现代化之具体路径的选择上，基数如此巨大、存在地域如此普遍、具体情况又千差万别的“小农户”将何去何从?实际上在党中央一系列政策文件中已经有了科学答案。党的十九大报告提出，“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，并将其作为实施乡村振兴战略的重要内容。今年的中央一号文件又将该内容纳入其中。中办国办又为此专门印发实施《意见》。

　　尽管我国现代农业发展的方向和最终目标是现代化农业所要求的适度规模经营，但在具体发展中国特色现代农业的过程中，对“小农户”，我们不能适用西方“社会达尔文主义”支配下的“丛林规则”，让小农户在自由主义市场竞争中自生自灭，也应避免采用粗暴的行政手段强迫小农户流转土地。要清醒地认识到中国小农户独有的特色国情所决定的“当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国的主要经营方式”，由此也决定了中国特色现代农业的发展不仅不能抛弃、排挤传统小农户，应当深入思考、大力探索如何让传统小农户融入现代农业发展体系中去，成为中国特色现代农业发展的重要基础性微观力量。

　　二、发展中国特色现代农业的根本之道在于如何促进传统小农户向现代小农户转变

　　综观世界各经济发达国家的现代农业发展之路，大体形成了两种比较成功的现代农业发展模式：一种是大型农场经营模式，以欧美为典型代表，另一种是把现代小农户组织起来的合作社经营模式，以日韩为典型代表。欧美等国那种大农场发展模式，显然并不适合于中国特色现代农业的发展，因为我们必须直面相对而又不容忽视的一个客观现实国情是：即使实现了70%人口城镇化并保持18亿亩耕地红线不被突破的前提下，仍然将会有4亿多以农谋生的农民群体的存在，这就决定了我国“当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营将是我国的主要经营方式”。评判我国现代农业发展的水平，不能仅仅以从事农业经营的公司或者大型农场的农业现代化程度为评价对象，也不能仅仅以少数经济发达地区的农业现代化程度为评价对象，只有将小农户的农业现代化程度作为评价对象，才能得出中国农业现代化水平究竟如何的最公正客观的评价结论。因此，发展中国特色现代农业的根本之道就在于如何促进并实现数量庞大的传统小农户向现代小农户的转变，也正如《意见》所要求的“扶持小农户，引入现代生产要素改造小农户，提升农业经营集约化、标准化、绿色化水平，有利于小农户适应和容纳不同生产力水平，在农业现代化过程中不掉队”。

　　三、发展中国特色现代农业的关键是如何整体性提升小农户的农业现代化能力

　　现代化农业是一整套建立在现代自然科学基础上农业科学技术的推广和应用，同时又是采用现代科学管理方法进行农业经营的社会化产业，具有丰富的内涵。我国要发展出全国普遍性的高水平、高质量的现代农业，传统小农户的思想观念、生产技术、农业经营理念、农业知识结构等，显然已经无法适应现代化农业发展的要求，不下大力气改变传统小农户的这种农业发展状况，中国特色现代农业就不可能完全实现。经验表明，完全依靠传统小农户自身的力量去提升其农业现代化的能力，不是绝对地完全没有可能，但面对瞬息万变、竞争激烈的国际农产品市场这个大环境，这是非常不现实的做法。

　　发展现代农业，如果仅仅是着眼于我国的某些区域，抑或某些适度规模经营的家庭农场，也许并不困难，难就难在需要整体性提升我国传统小农户的农业现代化能力。从我国多地进行的农业现代化的成功经验看，促进小农户和现代农业发展有机衔接应是最适合我国国情、农情的整体性提升小农户农业现代化能力的最有效方式，也是实现中国特色现代农业发展的最优化的路径选择。

　　四、发展中国特色现代农业的制度保障是应将小农户作为“三农”法律政策之本

　　《意见》明确指出，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，需要长期坚持并不断完善。而小农户是家庭承包经营的基本单元，是我国农业生产的基本组织形式，农业农村现代化离不开小农户的现代化。《意见》中的这些政策内容表明并要求，在中国特色现代农业发展的各项法律、政策的制定、实施过程中，应当力求做到以小农户为本，以促进传统小农户向现代小农户的转变作为各项法律政策的发力点，以实现小农户现代化的数量和程度作为评价各地中国特色现代农业发展政绩的重要指标，以带动传统小农户向现代小农户转变的数量和质量作为对新型农业经营主体进行政策补贴激励的重要依据。

　　当然，我们还应当注意要以动态而不是静态的眼光去看待小农户个体与群体的发展变化，小农户在现代社会发展的过程中已经呈现出明显的分化态势，传统保守发展的小农户、致力于现代农业发展的小农户、农耕与打工兼业发展的小农户和离地非农化发展的小农户等多种类型并存。针对小农户这种分化发展的态势，各项惠农政策应当区别对待，进行分类鼓励与支持。为此，《意见》可谓多管齐下、多策并举，如引导小农户土地经营权有序流转，防止人为垒大户，排挤小农户;启动家庭农场培育计划，鼓励有长期稳定务农意愿的小农户稳步扩大规模;实施小农户能力提升工程，鼓励支持对小农户进行技术培训;通过引导小农户开展合作与联合、创新合作社组织小农户机制、发挥龙头企业对小农户的带动作用等方式，提高小农户组织化程度;健全面向小农户的社会服务化体系和完善小农户扶持政策等，加大促进小农户和现代农业发展有机衔接机制的形成与发展。

　　(本文系国家社科基金一般项目(14BFX082)《农村集体土地增值收益分配的法律机制研究》的阶段成果，作者单位：山东财经大学法学院)