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为发展集体经济拓路子 为加强乡村治理夯基础 ——关于云南、四川农村集体产权制度改革情况的督查报告

2019-04-01 11:36:45       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:

  

  根据中央全面深化改革委员会的要求以及经济体制和生态文明体制改革专项小组的安排部署,全国农村集体产权制度改革第二督查组于2018年10月14—19日先后赴云南、四川开展督查。督查组实地调研了云南省曲靖市麒麟区、昆明市宜良县和四川省广汉市、德阳市郫都区等4个县市区内的1个乡镇1个村,通过实地走访、查阅材料和交流座谈等方式,督查两省农村集体产权制度改革进展情况。总的看,两省党委、政府高度重视农村集体产权制度改革工作,组织领导到位、工作措施落实、试点进展顺利、改革成效显现。下一步还需进一步压实责任、落实举措、加快进度,确保如期完成改革任务。

  一、两省农村集体产权制度改革工作值得肯定

  (一)组织领导到位。一是党政领导高度重视。两省省委书记和省长均对农村集体产权制度改革作出重要指示、批示和要求。云南省委、省政府提出要五级书记抓改革,四川省省委书记在省委农村工作会议、全省乡村振兴大会上均对农村集体产权制度改革提出明确要求,并将其列入2018年度省委书记亲自抓的五项重点改革工作。二是领导体制建立健全。云南省成立了省委副书记任组长、副省长任副组长、15个部门负责人为成员的领导小组,各市县乡也都成立了党政主要领导任组长的“双组长”领导小组。四川省成立省委常委、副省长为召集人、16个省直有关部门为成员的改革联席会议制度。两省基本形成了“省级全面负责、市级政策指导、县级组织实施、乡镇牵头落实、村级具体操作”的工作机制。

  (二)工作措施落实。一是及时出台相关文件。两省均以省委、省政府名义出台改革实施意见,云南省13个市州、四川省10个地市也均以党委、政府名义出台了实施意见或方案,明确了改革的时间表、路线图,并对改革工作经费保障、股份合作制改革、集体经济发展壮大等提出更有针对性、更加具体的支持举措。四川省制定《四川省农村集体资产股份合作制改革试点方案》《关于全面开展四川省农村集体资产清产核资的意见》,指导地方规范开展工作。二是宣传发动到位。两省均召开了改革动员部署会或现场会,省级分管领导亲自讲解政策、明确要求,全面启动改革。云南省共组织开展培训1602期、培训3.84万人次,四川省培训人数达到23万人,实现省市县三级层层培训全覆盖,培养出了一批改革辅导员和实际操盘手。各地还积极利用广播、电视、微信、标语等公众平台向农民群众宣传讲解改革政策,充分调动群众参与改革的积极性、主动性。三是加强督导考核。云南省建立每月通报制度,及时掌握各地改革进展动态,督促各地加快改革步伐。宜良县成立了由县委常委、县人大主任、县政协主席任组长,19名县级领导干部任副组长,50个县直部门主要领导为成员的8个乡镇改革指导组,负责联乡包片指导督促改革。曲靖市等试点地区通过签订目标责任书,进一步压实领导责任和工作职责。泸县、宜宾市等印发农村集体产权制度改革考核办法,通过层层签订责任书、级级落实责任,确保改革顺利完成。四是强化经费保障。云南省落实本级财政预算1.19亿元、市县两级财政配套近2260万元,为全省改革试点及清产核资工作顺利推进提供了保障。曲靖市麒麟区除了财政资金支持,镇、村、组还分别投入80万元、100万元、203万元,进一步强化资金保障。四川省正在积极争取省级经费5152万元,用于清产核资工作和《农村集体经济组织登记证》印制补助。内江市市中区安排5500万元用于扶持农村集体经济发展,安排300万元工作经费,保障改革顺利推进。

  (三)自选动作有创新。在改革试点中,两省狠抓关键环节,积极探索经验,趟出一条符合本省实际、具有当地特色的改革之路。清产核资环节,宜良县创立“四不放过”标准,即资产清查不彻底不放过、问题解决不到位不放过、台账不规范不放过、群众不认可不放过,并就产权归属等14个问题出台有关处理意见。成员身份确认环节,四川省统一成员确认的基本原则和政策界限,68个县市细化成员确认的具体条件和程序,指导集体经济组织民主确认成员,通过民主协商形成了“一县一策、一村一标”。股权设置和管理环节,曲靖市、广汉市因村施策,多种股权灵活设置,成员股、资源股、资产股等多元设置,契合民意;股权管理动静结合,“生不增、死不减”或“增减挂钩、动态平衡”。改革验收和评价环节,宜良县按照“两下两上、开好四个会议”下要求,逐村进行定量评分和定性评价,对评估验收中发现的问题下发整改交办单逐一整改(“两下两上”即验收组组长下到乡镇召开动员部署会、再分小组到村居评估验收打分,各村评估验收结果向乡镇集中反馈,验收结果汇总后向领导小组组长汇报。“四个会议”即全县动员培训会、乡镇动员部署会、乡镇集中反馈会、双组长听取各验收组组长汇报会)。特别是在改革中,部分试点地区将历史遗留问题,如产权权属纠纷、不规范经济合同等进行了清理,不回避矛盾、不搁置问题,通过发挥各部门协调作用,定止纷争,巩固和扩大了改革成果。

  (四)改革成效初显。一是试点工作基本完成。两省坚持试点先行、示范引导,第二批全国农村集体产权制度改革试点单位工作扎实规范,均已基本完成清产核资、成员身份确认、资产量化、股权设置、股权管理、成立股份经济合作社等改革任务。第三批全国试点单位正在紧锣密鼓、有条不紊地开展工作,现已基本完成了清产核资工作。四川省还主动作为,确定了60个县(市、区)作为省级试点单位。随着试点推进,两省实现多点布局、点面开花,改革燎原之势已经形成。二是清产核资工作有序推进。截至9月,云南省5509个单位(其中村级547个,占全省村数的5%)已完成清产核资,核实账面资产总额782亿元,清查集体土地面积3932.5万亩。四川省11.6万个单位(其中村级13601个,占全省村数的28%)已完成清产核资,核实账面资产总额277.2亿元,清查集体土地面积11872.3万亩。通过清产核资,实现资产清、账目清、权属清,为产权制度改革打牢了坚实基础。三是集体经济发展路径持续扩展。两省试点县市立足自身优势,与产业振兴、脱贫攻坚、美丽乡村、乡村治理等相结合,积极探索集体经济有效实现形式。麒麟区文化街道新兴一组利用交通优势将农户住宅底层商铺、集体建设用地统一出租建成闽南建材厂,实现年经营收入410万元;大龙村通过土地入股、村民资金入股等方式成立旅游股份有限公司,带动农户发展特色农业、乡村旅游、民俗文化等产业。成都市形成了土地统一经营型、资源开发利用型、集体物业租赁型等八种发展壮大集体经济模式。广汉市友谊村通过产权交易平台电子竞价的方式,盘活了村里闲置的286亩水面资源,不仅实现了资源溢价,也成功撬动了2亿社会资本用于村内景区开发,2017年集体经营收入76万元,实现村民人均分红30元。四是乡村治理体系进一步健全。在农村集体产权制度改革中,两省注重建立健全基层党组织领导的自治法治德治相结合的治理体系,实现了村党组织领导、村民委员会自治、股份经济合作社经营的新型农村治理模式,强化了村级组织的经济运营职能。同时,在改革过程中注重发动农民、组织农民,增强了民主自治能力,巩固了党在农村的执政基础。

  二、一些问题值得关注

  (一)还需加快工作进度。从督查情况看,两省试点工作到位、亮点可圈可点,但面上工作开展还需加快步伐。云南省5%的村、四川省28%的村完成了清产核资工作,其他村还处于起步阶段或最后攻坚中。下一步,还需各级党委、政府层层传导压力,为改革再添一把火、再加一把劲儿,以确保明年完成余下的改革任务。

  (二)还需及时总结推广改革经验。两省试点地区已积累了不少好做法好经验,对这些做法和经验还需及时总结推广,通过不同形式把经验宣传出去,让农民认识到改革的好处,调动农民参与改革的积极性,以推动两省农村集体产权制度改革工作。

  (三)还需进一步统一思想认识。督查发现,在股权设置上,调研村普遍设置了集体股,且集体股占比较高,有的占到30%;在股权管理上,较多村选择了3年或5年一调整的动态管理模式;在股份配置中,极个别村没有准确理解中央关于土地承包关系稳定并长久不变的政策精神,把农户承包地收归集体统一经营,以人人均等的方式配股分红,对承包土地进行了“重新分配”“平均分配”。究其原因,主要是基层领导干部在推动工作中,对发展集体经济的目的和意义认识理解还不到位,还是按照发展传统集体经济的思路,村干部做事要掌握集体资源、村集体发展公益事业和公共服务要留集体股的传统意识还没有转过来。

  此外,两省普遍反映,希望中央加快集体经济组织立法进程,进一步明确农村集体经济组织的法人地位、相关权益等内容;在国家层面出台专门文件,加强基层经营管理队伍建设,以建立一支与工作职责相匹配的队伍。

  三、工作和政策建议

  (一)加快改革步伐。进一步压实领导主体责任,发挥政治优势,积极对表中央改革要求,压实责任,认真研究、倒排工期,层层传导压力,加快全省面上工作的推进步伐,确保2019年基本完成农村集体资产清产核资工作,2021年基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。强化部门之间的协调配合,继续发挥各级领导小组的作用,发改、财政、国土、税务等成员单位要更积极更直接更深入地参与其中,相互配合、相互支持,在土地利用、税收优惠、金融支持、财政保障等方面给予大力支持,齐心协力共同完成改革任务。

  (二)把握好改革的边界和底线。注重改革的协同性、系统性,在农村集体产权制度改革推进中既要按期保质完成改革任务,也要注意与扶贫、农村产业发展、农村土地管理、稳定农村基本经营制度等政策做好衔接,在工作布局中紧紧扭住既定的政策方向和目标,统筹谋划、协同推进。发挥好农民的主体作用,在政策解读和宣传中,要让农民认识到改革的好处和实惠,使其真正参与改革、支持改革;通过优化支持政策,采取后补助、以奖代补等方法进一步调动农民主动性,使其成为改革的推动者、受益者。在成员身份确认、股权设置与管理、发展壮大集体经济等关键环节处理好公平与效率、利民与强村的关系,不断放权、赋权于民。

  (三)深化改革成果。及时总结推广改革经验,加强对试点单位好经验好做法的总结,尽快提炼升华为指导面上工作的政策,推动两省农村集体产权制度改革工作。积极探索集体经济发展多元模式,改革永远在路上,已完成改革规定动作的集体经济组织,要进一步完善制度建设,深化改革内容,探索集体资产股份权能多种实现形式。正在改革过程中的集体经济组织要在资源开发型、农业生产型、物业租赁型、乡村旅游型等多种模式中找到与自身实际相符合的发展路径。同时,尽快搭建农村产权交易平台,促进城乡要素自由流动,激活农村集体闲置资产,提高农村产权利用效率。

  (督查组成员 吴宏耀:农业农村部党组成员、中央农办秘书局局长;陈良彪:农业农村部农村经济研究中心副主任;谭建国:民政部基层政权和社区建设司司长助理;杨霞:农业农村部政策与改革司副处长;刘洋:中央农办秘书局副调研员;陈加齐:农业农村部政策与改革司干部)


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责任编辑:郭媛