农民与宅基地的关系直接影响农村改革发展稳定大局，是实现乡村振兴的基础性因素。近年来，浙江省象山县围绕宅基地管理迈出改革“三部曲”，打开了乡村振兴的新空间。第一步是序化，开展“一户多宅”村庄梳理式改造，规范宅基地建管秩序。第二步是活化，探索农村宅基地“三权分置”，适度放开使用权政策空间，激活乡村沉睡资源。第三步是转化，以培育乡村发展新动能为重心，开展农村“三抢双动”“双招双引”，激发乡村振兴活力。

　　一、实施“一户多宅”村庄梳理式改造，全面提升农村人居环境

　　针对农村建设用地不足与农民建宅多占多建并存、村庄空心化与外延式扩张并存、农村基础设施滞后和发展空间不足并存等问题，象山县于2010年起实施以“一户多宅”整治为主要内容的村庄梳理改造，累计拆除各类违章建筑和破旧房屋6.4万余间，清理出宅基地5410亩。

　　坚持政府主导、阳光操作。在茅洋、新桥两个乡镇试点的基础上，出台“一户多宅”集中清理实施意见及系列配套政策，制定“12类必拆、9类缓拆”处置意见，各镇乡(街道)因地制宜制定整治方案。发挥“村民说事”中“敞开说”和“共同议”优势，对实施对象、补助标准、完成时限等事项全程公开、接受监督，采取“约定期限自行拆、村里代劳统一拆、组织力量强制拆”等模式分类处置。发挥党员干部先锋模范作用，实行包片联亲负责制，上万名党员干部带头拆除，群众自愿拆除率达90%以上。

　　坚持因地制宜、综合利用。按照“统一布局、盘活存量、补缺补角、有增有减、节约有余”原则，实现拆后土地利用效益最大化。宜通则通，推进水电路讯管网等基础设施建设，拓宽村庄道路230公里，获“四好农村路”全国示范县，全县城乡联网一体供水、农村生活污水处理实现全覆盖。宜建则建，将拆出来的土地用于宅基地再安排、居家养老公寓和停车场等建设，利用面积达到2290亩，尤其是探索“老宅收回、集体建设、无偿居住、生活配套”集中式居家养老模式，引导孤寡老人宅基地换取就地集中养老服务，既解决了危旧房拆除难题，又实现农民家门口就地养老，已推广183个村，建成养老安居房3343套，惠及5000余名老人。宜绿则绿，开展规划区块集中绿化、零星边角地见缝插针式绿化，全县市级以上绿化示范村达到171个，获评浙江省森林城市和园林城市。宜耕则耕，重点对下山移民、自然村撤并地块整治复垦，有效落实城乡建设用地增减挂钩政策，新增3亩以上连片宅基地复垦1620亩。

　　坚持长效管理、源头管控。针对“一户多宅”梳理式改造后村庄用地结构变化，推动村庄规划全覆盖，实施乡村规划师制度，强化农民建房风貌引导，大力推广象派民居。突出常态巡查控，授权乡镇加强农村建房审批及批后监管，核心是“四到场”，批前选址到场、批后放样到场、开工砌基到场、竣工核实到场;组建村级土地协管员队伍，解决农村建设和宅基地管理“管得着的看不见，看得见的管不着”问题，创建浙江省首批“无违建县”。

　　二、探索农村宅基地“三权分置”改革，全面激活乡村沉睡资源

　　经村庄梳理式改造，农村人居环境明显改善，但又面临乡村环境持续改善和人口持续外流、资源闲置浪费和发展要素不足、农村土地物权和产权不清晰等矛盾。为此，象山县积极探索农村宅基地“三权分置”改革，颁发浙江省首本“三权分置”不动产证，让闲置资源有了新用途，农民增收有了新渠道，产业发展有了新空间。目前，全县共发放38本，盘活和利用宅基地5878平方米，激活了乡村发展的内生动能。

　　以确权为基础，理顺三权让各方吃下“定心丸”。出台农村宅基地“三权分置”实施意见，保护宅基地集体所有权，明确农户资格权，适度放活使用权。出台农村宅基地“三权分置”登记办法，将宅基地资格权人的房屋所有权和已流转的使用权分开登记、分开颁证。出台农村宅基地使用权抵押贷款管理办法，将农村宅基地使用经营权纳入抵押贷款范畴，办理抵押登记11例，获银行授信5500余万。

　　以放权为核心，创新机制有效激活农村“闲资产”。明确“四个允许”原则，适度放活农村宅基地使用权，即允许农户(宅基地资格权人)与返乡下乡创业人员合作建房;允许农户申请跨村、乡镇建房;允许非村集体经济组织成员通过农房世居、析产、继承取得的合法房屋实施改建或拆后重建;允许在发展乡村产业前提下，流转取得宅基地使用经营权，按合同约定和相关规定新建改建或重建。创新退出机制，探索实施依法退出和有偿退出，将拆后、保留房屋、有偿退出的宅基地一律登记到村集体。创新流转机制，按照自愿、有偿原则，让社会资本通过三方协议流转取得宅基地使用权。创新交易机制，依托县农村产权交易中心，探索搭建交易信息发布平台，鼓励、引导、规范宅基地交易活动，最大限度提升农村宅基地产权价值。

　　以保权为底线，关口前移有效把控改革“风险阀”。制定农村宅基地使用权流转三方合同，通过合同实现三方约定、镇乡见证、多方共赢，明确各方权益、使用期限、用途范围、权利处分、到期农房及配套设施设备归属等要素。加强执法监察，乡镇(街道)负责合同备案和跟踪监管，对违反合同约定的第一时间责令整改或解除合同，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

　　三、大力开展“三抢双动”“双招双引”，全面激发乡村振兴活力

　　宅基地制度改革激活了农村沉睡资源，打通了工商资本下乡的通道。象山县因势利导，跟进实施“抢项目、抢人才、抢资金”工程，开展乡村“招商引资、招才引智”行动，全方位营造下乡返乡、创新创业的有利环境，激发了乡村发展活力。2018年以来，全县流转利用宅基地引进乡村度假、高端民宿等项目30余个、总投资超5亿元。

　　带动了绿水青山向金山银山的转化。通过“三抢”“双招”，有力地推动了美丽乡村建设成果向美丽经济转化，形成了“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+团队运营”“集体资产+招商引资”等多种发展模式，许多知名企业纷纷落户投资，出现了“飞拉达”、滑翔伞、自然营地、帐篷酒店等一批新业态、新项目，破旧衰败的村落焕发了新生机。

　　带动了城乡要素从单向向双向流动的转变。实施新回乡运动、农村归雁计划，加强与中国美院、浙江音乐学院等高校合作，吸引一大批乡贤能人、艺术家、高校毕业生回归家乡、投资创业。2018年，全县新引进各类新乡贤、农创客、新农人500余人。推行“整村授信、集团授信”模式，创新“旅游贷”“民宿贷”、信用户无抵押贷款等产品，2018年向村集体和返乡创业主体发放贷款2.1亿元，全县涉农贷款余额超160亿元，占贷款总量的25%。

　　带动了农民从“老一产”向“新六产”的转型。随着新资本、新项目的进入，不仅让更多农民变成“房东”“股东”，增加农民财产性收入，更让农民有了就地转产转业、多种经营的可能，从传统的种(养)业、捕捞业向农产品加工业、旅游业、服务业延伸。茅洋乡白岩下村借势旅游发展谋划建设海景玻璃栈道，总投资300万元。该村325户村民中250户入股参建，每股8000元，筹集资金200万元，剩余政府补助50万、银行贷款50万元。2018年6月开业以来营收408万元，其中国庆期间收益153万元，项目收益村集体提留10%后按股分红，极大地激发了村民发展乡村旅游的热情，一批农民洗脚上岸，返乡回村开民宿、办餐饮、做电商、搞经营。

　　(作者系浙江省宁波市象山县县委副书记、政法委书记)

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