以稳定农村土地承包关系为主要立法目的的《农村土地承包法》颁布于2002年，该法律确立了以家庭承包为核心的农村土地法律制度。2018年12月29日，十三届全国人大常委会对实施了15年的《农村土地承包法》进行了全面修改，新的法律瞄准乡村振兴，以“三权分置”为重点，在维护农村基本经营制度的基础上，兼顾承包关系稳定和土地要素配置的双重需求，有了一系列重大制度创新，这些创新有助于巩固农村基本经营制度，有助于保护农民的土地财产权利，有助于充分发挥土地的要素配置功能，在保持土地承包关系稳定的基础上促进农业和农村经济的发展，促进农村社会的和谐与稳定，为全面实施乡村振兴战略奠定重要的制度基础。

　　一、进一步稳定家庭承包关系，保护农民土地财产权利

　　乡村振兴，稳定是前提。农村土地作为农民最重要的财产权利，必须保持稳定。新的《农村土地承包法》在立法目的中强调“为了巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”这里的稳定，包含着三个层次，一是农村基本经营体制的稳定，二是土地承包关系的稳定，三是农村经济和社会的稳定。这三个方面的稳定尽管各有侧重，但总体目标是一致的。新的法律中也有在第一部农村土地承包法基础上强化稳定目标的新的制度安排。例如，新增的第二十一条第二款规定，“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”我国大多数地方的二轮承包期将于2027年前后陆续到期，土地承包期限的延长，给农民保有和支配其土地承包经营权以更长预期，既体现了土地作为农民的财产权利属性，也有利于承包农民和土地经营权人在土地上的长期投入，有利于更加灵活配置土地与其他要素的关系。

　　随着城市化进城的不断加快，越来越多的农民进城居住。2002年的法律设立了农民进城后的土地承包经营权的有条件的保护规定，即农民全家迁入设区的市并转为非农业人口的，应当交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，发包方可以收回。新的法律取消了收回的规定，改为“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”根据该规定，不论农户落户到哪一级的城市，发包方都不得收回其承包的土地。对进城落户的农户而言，其承包土地可以根据自己的意愿选择安排土地承包经营权，一是保持承包权，流转经营权。二是在本集体内转让土地承包经营权。三是将承包的土地交回发包方。这一规定对进城落户的农民的土地权益是非常重要的保护。

　　新的法律同时强调对家庭中的弱势成员的土地权益保护。随着“三权分置”政策的普遍实施，土地的财产属性越来越重要，农民在土地上的收益方式也呈现出多元化趋势：承包农户可以自主在承包土地上进行生产经营，以获得经营收益和国家规定的补贴性收益;承包农户可以通过土地经营权出租(转包)、入股等方式获得流转收益或者股金收益;承包的土地被国家依法征收、征用时，可以获得补偿收益。多元化的收益获取途径，在一定程度上影响了家庭中弱势成员的土地权益。例如，妇女在出嫁、结婚或者丧偶时，往往不能得到其应得的土地收益份额。为此，新的法律特别增加了“农户家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”的规定，并在第二十四条第二款规定，“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”

　　二、搞活土地经营权，提升土地的要素配置功能

　　新的法律设立了一系列搞活土地经营权的制度，目的在于通过完善土地经营权市场，在保障土地经营权人自主经营权利的同时，从多个路径提升土地要素的配置功能。

　　一是明确了土地经营权的取得形式。根据法律第三十六条的规定，承包方可以自主决定采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。从法意看，是否流转土地经营权，是承包方行使土地承包经营权的重要方式，承包方可以保留土地经营权自主经营，也可以将土地经营权让渡于他人经营。从流转形式看，可以采取出租方式向本集体以外的新型经营主体流转，可以采取转包方式向本集体内的其他成员流转，也可以将土地经营权入股到企业、合作社等农业经营主体。

　　二是明确了土地经营权的具体内容。法律第三十七条规定，“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”这意味着，不论是采取哪种方式取得土地经营权，经营权人都有对土地的占有、使用和收益的权利。

　　为了赋予土地经营权更好的要素配置功能，新法第四十六条还规定了土地经营权人在承包方书面同意的基础上再次流转其受让的土地经营权的制度。土地经营权人的再流转，包括其可以将土地经营权再次出租，可以以土地经营权入股到合作社或者入股到其他企业。

　　新法的一个亮点，是赋予了土地经营权以融资担保功能。法律第四十七条规定，“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”根据该规定，融资担保的权利与土地经营权是直接关联的，如果土地承包人保留土地经营权，可以其土地经营权直接融资担保;如果土地经营权让渡到受让方，受让方也可以其受让的土地经营权融资担保。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议发布《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津实施有关法律规定的决定》，为试点地区的土地经营权抵押贷款提供了法律依据。新法的规定就是在总结试点经验基础上作出的全面放开土地经营权融资担保的制度安排。长期以来，因为缺乏适当的抵押物，农业融资难的问题非常突出。新法的这一规定对于解决农业生产经营中的资金约束具有非常重要的意义。

　　三是明确了对土地经营权保护的制度。新法对土地经营权的保护具体规定了四个方面的内容：第一，土地经营权人在符合法定条件时可以向登记机关申请土地经营权登记;第二，承包方不得单方解除土地经营权流转合同;第三，土地经营权人有权获得其对土地的改良和增设的合理补偿。这些规定，有利于土地经营权的相对稳定，激发土地经营权人通过改良土壤等方式提高土地的生产能力，防止掠夺式的经营;第四，依法追究侵害土地经营权人利益的法律责任，如第五十九条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任。”第六十五条还规定了国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权、土地经营权的行政责任和刑事责任。

　　三、兼顾安全与效率，妥善处理土地承包权与土地经营权的关系

　　土地作为重要的财产，既承载着农户的生计保障功能，也承载着实现现代农业发展的要素功能。一定意义上看，农户更追求土地的安全价值，新型农业经营主体更追求土地的效率价值。如何处理安全与效率的关系，是农地制度安排的重要课题。新的法律从多个方面调整土地承包权与土地经营权的关系，兼顾到农户与新型农业经营主体不同的利益需求。

　　首先，新法明确了承包方自主流转的权利、获得流转收益的权利和对土地经营权人的权利行使进行限制的权利。土地经营权是否让渡是承包农户的基本权利。新法第九条规定，“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包土地的经营权，由他人经营。”第三十六条也规定了是否流转土地经营权由承包方自主决定。第六十条规定，任何组织和个人强迫进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转的，该互换、转让或者流转无效。

　　其次，关于流转收益，第三十九条规定土地经营权流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。在新法的法律责任部分也规定了截留、扣缴土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转收益的，应当承担退还的责任。

　　同时，新法赋予土地承包权人对土地经营权的行使进行限制的权利，如第四十三条规定的受让方投资改良土壤或者建设农业生产附属、配套设施，需经承包方同意;第四十六条规定的受让方再流转土地经营权，须取得承包方的书面同意;第四十七条规定的受让方以土地经营权融资担保，须取得承包方的书面同意。亦即，土地经营权人对土地的增设、改善，以及以受让的土地经营权出租、入股或者抵押，均须以承包人的同意为前提，未经承包人同意的，其再流转行为无效。

　　更广义上的安全，还包括土地的粮食安全保障功能和生态环境维护功能。为防止土地非农化利用或者被破坏的风险范，在新法中规定了一系列制度。例如，新法第十八条规定，承包方未经依法批准不得将土地用于非农建设;第三十八条规定土地经营权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境;第四十二条规定承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但如受让方有擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境等行为，则不受限制，亦即出现这些情形时，承包方有单方解除土地经营权流转合同的权利。同时，为防止工商企业等社会资本受让土地经营权可能存在的耕地非农化利用和对农民生计安全的挤压风险，新法第四十五条还规定，要对其取得土地经营权建立资格审查、项目审核和风险防范制度。

　　搞活土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，促进土地要素发挥最大效用，以促进现代农业发展，是新的农村土地承包法重要的立法目的。新法确立的土地经营权取得制度、土地经营权融资担保制度、土地经营权再流转制度、土地经营权的登记制度、土地经营权人的利益保护制度等，是实现该目的的重要制度创新。但是，土地经营权人行使土地经营权，应当符合土地流转合同的约定，应当维护土地的集体所有和土地承包关系的稳定，应当充分尊重和保护土地承包人利益。

　　(作者单位：中国农业大学农业与农村法制研究中心)