党的十九大报告指出，要“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展的有机衔接”。如何通过开展农业生产托管，引导小农户广泛接受农业生产性服务，是推进以农户经营为基础的农业现代化建设面临的重要问题。不久前，我们赴山东省青岛市就不同类型服务主体开展农业生产托管情况进行了调研。青岛的实践证明，农业生产托管是实现小农户与现代农业有机衔接的重要途径。

　　一、农业服务主体通过农业生产托管服务农户的基本情况

　　青岛市拥有耕地780万亩，2017年开展生产托管面积576万亩(以综合托管系数计算)，占总耕地面积的73.85%。青岛市农业服务主体主要包括公司制服务主体和合作社制服务主体，集体经济组织还没有大规模开展生产托管服务。实行公司制的服务主体主要是工商资本下乡组建并发展壮大，其中莱西金丰公社是这类主体的典型代表。实行合作社制的服务主体情况又有所不同，有的是不同服务领域合作社强强联合、优势互补组建的合作社制服务主体，如丽斌农民专业合作社;有的是农业服务专业户联合形成的服务合作社，如聚裕农机合作社。下面分别加以叙述。

　　(一)莱西金丰公社——工商资本下乡型服务主体

　　1. 托管服务开展情况。公司依托金丰总社资源整合平台为农户提供多环节托管和全程托管服务，服务领域包括农资供应、农机作业、农技指导、农产品销售、农业金融、农业信息等六个方面。截至目前，已开展托管服务面积达64126亩，服务农户4350户，户均托管面积14.7亩，服务范围覆盖相邻6个乡镇，300多个村庄。

　　2. 与农户收益分享模式。莱西金丰公社让利于农户、与农户收益分享模式主要是低于市场价向农户提供生产资料和以高于市场价收购农户产品，并且能够在生产、销售和金融等方面提供全方位优质服务，这主要得益于公司强大的市场营销能力和人才技术、装备、资金优势。

　　(二)丽斌农民专业合作社——合作社联合型服务主体

　　1. 托管服务开展情况。该合作社是典型的由农资销售合作社联合农机合作社形成的农业生产托管服务主体。该合作社于2014年开始提供“农资供应+农机作业+农技指导”托管服务，托管模式包括耕、种、防、收、销等单环节托管、多环节托管和全程托管。截至目前，已开展花生种、防、收等多环节托管5000亩，飞防等单环节托管面积15000亩。服务范围覆盖莱西市8个乡镇、40多个村庄、5000余农户，其中小农户(30亩以下)占比90%。

　　2. 与农户收益分享模式。合作社通过各村农机手设立分社方式，整合农机服务资源，同时通过分社招募农户为合作社社员，引导农户接受托管服务;收益分配采用“托管服务面积入股分红+保底收入”的入股带动模式，即在保障农户土地承包经营权不变的前提下，农户将承包耕地作业各环节交给合作社开展全程托管，合作社按照入股托管服务面积采用“二八分红”方式与农户建立收益返还机制，托管面积入股占80%，合作社占20%，同时承诺最低收入保障(300元/亩)，解决农户后顾之忧。

　　(三)聚裕农业专业合作社——专业户联合型服务主体

　　1. 托管服务开展情况。该合作社是农机手共同组建的托管服务主体。该合作社从2009年3月份开始提供耕、种、防、收等关键环节或多环节农机作业托管服务，服务对象主要为新型经营主体和国有农场。截至目前，已开展农机作业托管服务面积达12260亩，其中包括国营“五四”农场4500亩、6个家庭农场7500亩，服务范围覆盖4个乡镇、16个村庄。

　　2. 与农户收益分享模式。合作社通过雇佣农机手和农机手带机具入社等形式整合农机作业资源，由合作社联系业务并统筹安排农机手给新型经营主体提供服务，从服务费中提成取得收益，合作社实际起到经纪人作用。合作社负责人表示小农户地块不集中、组织沟通成本太高、小农户对服务组织不信任、需求差异性太大，合作社目前主要服务规模经营主体，不以小农户作为重点服务对象;但是，考虑到流转费上升，新型经营主体已开始逐年减少流转规模，未来合作社也将逐步探索如何为小农户服务。

　　(四)三类服务主体开展农业生产托管的比较分析

　　第一，在青岛地区，农业生产托管的主要品种是粮食等大宗农产品，托管模式主要是多环节托管。据统计，从托管品种看，主要以小麦、玉米等大宗农产品为主，托管率达90%以上，蔬菜、果树等经济作物的托管服务则相对较少。从托管服务模式看，不论是小农户还是规模经营主体都更偏好多环节托管服务，全程托管比例并不高。如莱西金丰公社全程托管面积比重仅占1.8%。从全局看，很多小农户自身也能完成一些作业环节，目前对全程托管服务需求并不高，主要是农资供应、统防统治、机耕、机收等。

　　第二，三类服务主体的服务对象重点不同。例如莱西金丰公司和丽斌合作社都把小农户作为托管服务重点，而聚裕农机合作社则将新型经营主体作为托管服务重点。这主要取决于服务主体的农户组织能力。一般而言，服务主体实力较强，则开展宣传与组织的能力就强，容易为小农户提供服务。例如，在营销宣传方面，莱西金丰公社充分利用自营基地示范、免费技术指导和重点村、重点户试点示范等形式，以点带面，注重做好农户宣传教育培训工作，引导农户逐步接受农业生产托管。在组织小农户方面，莱西金丰公社和丽斌合作社，充分利用村“两委”班子成员和农机手、种植大户等农村能人的号召力和示范带动优势，采用“公司+经纪人”的运作模式，以村为基本单元洽谈合作，解决与农户沟通难、土地难以集中连片，导致大型机械作业难、作业成本高等问题，引导农户调整集中作物品种和种植面积，企业按50元/亩的补贴给集体经济组织或经纪人。而聚裕农机合作社相对较弱，没有能力开展相应宣传组织工作，不能有效对接集体经济组织，导致与小农户打交道成本高、困难大，只能聚焦于服务各类规模经营主体。

　　第三，工商资本下乡型服务组织的优势是资本、人才、技术、管理。工商资本下乡进入农业生产性服务领域，优势在于资本、技术、人才和管理等方面实力较强，能够在更高更大更广的平台上，整合共享农资、农技、农机、加工、营销、金融等优质行业资源，打造线上线下综合性服务平台，为农户提供全产业链、优质高效的农业生产性服务，推动农业生产的高效化集约化。

　　第四，合作社型服务组织的优势在于能够有效组织农户。农民合作社成员主要是农民，更贴近农户，是农民自己的组织。农民合作社的建立和发展基于农民自己的需求，很多合作社就是通过为农户开展集中采购种子、农药、化肥等服务发展起来的，在服务过程中，取得了农民的信任。因此，合作社组织小农户更有优势，工作成本更低，为小农户服务灵活性更大。其不足之处在于整合资本、技术、人才等方面资源的能力有限，只能立足于市场需求，量力而行。

　　二、农业服务主体开展农业生产托管取得的成效与存在的问题

　　(一)取得成效

　　服务组织通过农业生产托管这种服务方式，为小农户和新型经营主体提供农业生产性服务，有效带动了小农户，促进了农业节本增效、农民增收，强化了粮食安全保障，发展壮大集体经济。一是实现了对小农户的高效服务和有效带动。例如，莱西金丰公社托管服务对象中，30亩以下的小农户占52.8%，100亩以上种植大户占比不到20%。在大田作物(小麦和玉米)方面，托管服务对象全部是30亩以下的小农户。二是实现了农业节本增效，促进了农民增收。据莱西金丰公社统计，在没有自然灾害的情况下，接受托管服务的农户节本增效增收可达到20%-50%;即使在严重自然灾害的情况下，小麦和玉米全程托管亩均仍增收10%左右，花生全程托管亩均增收10%左右。三是有利于阻止农地“非粮化”“非农化”，降低了承包耕地流转风险。通过农业生产托管为农户提供农业生产性服务，既有助于大户节本增产增效，又能解决无人种地和怎么种地的问题，保障了粮食安全。四是有利于发挥集体经济组织“统”的功能，发展壮大集体经济。村集体经济组织充当经纪人，将小农户组织起来，实现土地集中连片接受托管，拓宽了农村集体经济增收渠道。

　　(二)存在问题

　　一是组织小农户接受托管服务工作成本较高问题。三个服务主体均反映为小农户服务工作成本太高，主要是在实现小农户土地集中连片的过程中，沟通协调等组织工作难度大。同时，一些农户接受托管服务时也有顾虑，存在对服务主体不信任、服务质量如何保障、纠纷如何解决等问题。

　　二是在开展托管服务过程中保障农户利益不到位。调研发现，在青岛市开展农业生产托管中，除了耕作有相应的作业标准外，其他环节尚未有相应的服务标准。在实践中，很多托管服务交易双方均为口头约定，有的即便签订书面合同，但合同内容也无服务质量约定条款。当农户对托管服务质量不满意而发生纠纷时，农户没有有效维权途径，增加了农户对托管服务组织的不信任，影响了托管服务的广泛开展。

　　三是支持服务主体的政策措施落实不到位。2017年中办国办印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》提出建立健全支持包括服务主体等新型经营主体发展的政策体系。农业部、国家发展改革委、财政部印发的《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》也要求各地各有关部门加大政策落实力度。但从实际看，这些措施还没有完全落实到位。当前，不同类型服务主体在开展生产托管过程中，仍普遍面临 “两难、三缺”，即用地难、融资难;缺设施、缺人才、缺保险。

　　三、政策建议

　　(一)落实农业生产性服务各项支持政策，重点解决服务主体缺钱缺地缺人的问题。各地各有关部门应尽快按照上述两个文件精神，细化并落实对服务主体的扶持政策，解决服务主体发展过程中面临的问题。建议鼓励银行、保险等机构与服务主体深度合作，解决融资难、融资贵、保险跟不上等问题。在服务主体用地审批方面，应尽快出台相关配套政策，解决用地难问题。在人才政策方面，制定停薪留职等离岗不离职政策，鼓励有条件的地方农业高等学校、职业院校、科研院所的专业技术人员和农技推广人员到服务企业挂职或兼职。

　　(二)完善农业生产托管补贴政策，重点支持服务主体服务和带动小农户。在托管补贴标准上，各地应细化补贴操作办法，重点扶持为传统小农户和适度规模经营(30亩以下)农户提供服务的主体，合理制定补贴标准，避免政策“垒大户”。在托管环节选择上，各地应结合本地区实际，确定优先支持的托管环节，尤其是重点补贴社会效益经济效益高但市场供给不足的薄弱和关键环节的托管。在托管品种选择上，坚持优先支持粮油棉糖等大宗农产品，同时，也允许各地与脱贫攻坚结合起来，因地制宜探索当地重要农产品和特色农产品的托管服务。

　　(三)分类施策，推动各类服务主体加快发展和融合发展。支持集体经济组织发挥“统”的功能，组织小农户广泛接受农业生产性服务和农业生产托管;鼓励农民合作社通过组建合作社联合社，整合不同领域服务资源，为社员提供农业生产性服务;支持专业服务公司发展，整合上游、下游优势资源，建设农业社会化服务综合平台，提供全产业链社会化服务。鼓励不同优势的服务主体，围绕同一产业或同一产品的生产，组建服务联合体，形成专业化、规模化、全产业链条的农业生产性服务新业态。

　　(四)加快服务标准建设，以服务标准建设牵引农业生产性服务行业规范发展。各地土壤条件和气候条件差异较大，制定服务标准体系，应以县域为单位;鼓励和支持有条件的服务主体自主制定交易标准，按标准提供服务，提高服务质量，接受市场检验。各地社会化服务管理部门应以服务标准建设为基础，加快推进生产托管服务合同、服务质量和服务价格等行业标准体系建设。加快建立服务组织动态监测机制，推动服务组织信用记录纳入全国信用信息共享平台;加快建立以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的纠纷解决制度。

　　(作者单位：农业农村部农村合作经济指导司、中国农业大学经管学院)