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农村集体资产股权设置、量化与管理模式选择影响因素分析 ——以5个试点县(市、区)为例

2019-11-22 16:00:53       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:钟桂荔 夏 英

  

  股权设置与管理是农村集体资产产权制度改革的重要内容和关键步骤,直接关系到成员权的实现。本文运用访谈法,通过对北京大兴区、广东南海区、贵州湄潭县、河北双滦区、云南大理市等5个试点县(市、区)集体产权制度改革试点情况的考察,总结其在集体资产股权设置与管理模式方面的经验及规律,并提出对策建议。

  一、集体股:设置与否及其管理

  在理论上集体股设置与否存在争论,在实践中试点县的做法也有所不同。在5个样本中,南海区、湄潭县不设集体股,以设置公积公益金代替集体股发挥集体经济组织担负的社区公共事业发展功能;大兴区大部分设置集体股,比例有30%和35%两种,用于处置遗留问题、补缴费用和社会保障支出等,在西红门镇、旧宫镇、亦庄镇3个镇,无历史遗留问题,村(组)不保留集体股;双滦区设置了集体股;大理市有些村设置了集体股,有些村没有设置集体股。在理论上不设集体股是比较理想的,提取公积公益金也能保障公益事业的支出。为何在实践中并非所有村都撤消集体股,还有大部分村设置了集体股?撤销集体股的阻力,主要缘于村干部对集体股的认识不到位,包括集体股的持有者和管理者、受益者和使用集体股分红等。

  (一)集体股持有者、管理者和受益者。在访谈中,有些村干部认为,集体股所获得的分红属于村级财政收入,理应由村委会支配,集体股分红的使用不必再经过股东代表大会的同意,不必受到组织成员的约束。若不设集体股,设立公积公益金制度,公积公益金的使用则需要组织成员投票并取得一致意见,但投票具有不确定性,村里的公共财政得不到保障,影响到村级公共福利的供给,从而影响了村干部的执政基础,影响村干部的政绩、权威乃至仕途。但从法律上看,在我国2007年颁布的《物权法》第59条中,规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,即集体所有不是集体经济组织所有,而是本集体成员集体所有,集体经济组织只是代表成员管理运营集体资产。按照《村民委员会组织法》的规定,在没有建立集体经济组织的情况下,村民委员会代理行使管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产的职能,集体资产由村民委员会代管。由此看来,改革后,集体股的持有者是本集体经济组织成员,集体股获得的分红由集体经济组织进行管理。假如村干部已经认请集体股的持有者,也还可能阻碍撤销集体股。这是因为,改革后,大部分村实行村委与集体经济组织理事会成员交叉任职,实质上等于村委会有权支配集体股的分红。因此,有些村干部极力赞成集体股的设置,认为集体股用于农村集体公益事业的建设,受益者是全体村民。

  (二)集体股收益分配和使用程序。对于集体股收益分配和使用程序,一般来说,需要经过以下两大步骤,以甲项公益项目为例:一是村民代表大会决定是否建设甲项公益事业和所需投入的资金规模。二是资金使用方案提交到集体经济组织成员代表大会审议并修订,通过后,进行拨款。该公益项目的建设由村监会和监事会共同监督。当村民和集体经济组织成员具有同一性,这两大程序可以合二为一。在实践中,集体股的收益分配和使用一般不行使以上程序,并能直接由村委支配,这是一些村干部阻碍撤销集体股的重要原因。

  因此,重要的是使村干部认识到集体股是由集体经济组织成员持有,集体股可用于村级公共事务支出,并由集体经济组织进行管理,但支出需得到组织成员的同意和批准,集体股分红的使用需要行使正当的程序,并要接受村监会和监事会的双重监督。这样,集体股与集体公积公益金的功能趋同,使用程序相同,村干部可能会支持撤销集体股。

  二、成员股股权设置方法

  集体股的设置主要涉及的是村干部的利益,成员股的设置则是关系到对集体资产形成有贡献的成员或非成员的利益,也是矛盾冲突爆发的关键点。成员股的设置,要由本集体经济组织成员民主讨论决定。一般来说,每村成员股的设置方法均有自己的特点,但也遵循了一些基本规律。具体来说,在本文调研样本中股权设置的方法主要有两种:股权平均法和股权差异法。

  (一)股权平均法。股权平均法主要有两种:平均到人和户内平均。

  平均到人。平均到人是集体经济组织成员平均分享量化的集体资产总额。有的村是1人1股,有的则是1人10股。这种方法方便快捷。以湄潭县为典型,湄潭县在《农村股份经济合作社指导意见》中指出股权实行无偿配置,只设置成员股,一员一股,以户为单位核算股权数,以户为单位持股。即股份平均到人,股权证发放到户。双滦区也有部分村采用了该方法,主要在仅量化资金的村进行运用,如酒店村、东园子村和后宫村等。大理市少数村运用了该方法,下关镇荷花村以分有承包地为重要的股权分配依据,认定1983年包产到户分得土地,按1人1股配股;1983年后出生、迁入人员的,没有土地的人不分配股份。

  户内平均。户内平均是以户为单位进行股权登记和股份分红,每户的股权由户内集体经济组织成员共同享有,颁证到户。一般来说,采用这种方法,集体经济组织的总股数长久不变,无论人口增减,户内股数长久不变。在这五个样本中,以南海区为典型。南海区以“股权户”为单位进行股权登记和股份分红,以“股权户”的户代表作为股权登记主体,只对户进行分红,不对户内集体经济组织成员个人进行分红,积极倡导户内股权均等化。南海区的制度与其发展的历史相结合,走出了一条特色的产改路子。南海在20世纪90年代实行以土地为中心的股份合作制,农民以土地承包经营权入股,建立农村集体经济组织,以股权收益体现承包经营权的收益,这与土地“承包到户”相呼应,与当时南海农村社会经济发展水平相适应。随着集体经济的发展、农村社区人口性质日益多元,该区产生了一大批与农村集体经济组织成员有某种特殊关联性的人员,他们纷纷要求分享股权和分配征地款,成为农村不稳定因素的主要源头。南海区采用“确权到户”,成功地将矛盾化解到户,实行“户内共享”,也很好地解决了户内可能发生的矛盾,也符合“不患寡而患不均”的治理之道。

  相比而言,湄潭县、双滦区部分村、大理市荷花村与南海区均采用股权平均法,但平均的范围有所不同,关键点在于“确权到户”还是“确权到人”。前三个试点县(市、区)采用“确权到人”,固化到户,每个组织成员平均一股,这是集体经济组织所有成员范围上的平均,认为集体资产的形成中每个人的贡献大小和贡献机会均等。与南海区的“户内共享”的平均范围有着显著区别,南海区是户内的平均,但户与户之间并不是均等化。南海区的做法结合我国“以家为基本的社会单元”的传统和我国土地“家庭联产承包责任制”的制度渊源,把因股权的“收益分配”“继承”等而产生的纠纷化解到户内,有效维持了村级社会稳定,同时也提高了集体资产的分配效率。

  “确权到人”的做法比较普遍,“确权到户”的做法较少,但并不能说“确权到户”方式不流行,便是不好的,该方式有适应的土壤。“确权到户、户内共享”方式主要适用于以集体承包土地为基础而形成的集体资产,如农业村建立的土地股份合作社,如城郊村、城中村因征地补偿而形成的集体资产。采取该方式的优点有:一方面,降低交易成本,提高改革效率。以“户”为单位作为谈判主体,减少了大量谈判主体的个数,自然降低了交易成本。在面临农村集体资产产权变更时,农户家庭而非农民个体往往成为利益衡量的主体单位,此外,新婚人口、新生儿、外嫁女等具有不同身份特征的集体经济组织成员也较为均衡地分布在不同的农户家庭中。特殊成员的认定和股份的配置,往往是最难谈判的。“确权到户”方式的运用,把特殊人员的认定和股权配给内置到家庭中,纠纷化解到户内,大量减少了纠纷,减少了谈判的次数,降低了交易成本。另一方面,减少征地款分配的纠纷。农业村、城郊村、城中村的集体资产作股,与农户承包地有关,但承包地经过三十多年的人口自然变化,家庭承包土地实际上具有以农户为基本单位的按份共有的特征,集体资产作股以家庭为单位,土地价值的分配和集体组织成员股实现对接,协调统一集体成员权和土地承包收益权,从而减少征地款分配等纠纷。

  (二)股权差异设置法。股权差异法是依据每个成员对集体资产形成的贡献大小和内容,设置不同的股种,配给不同的股份系数,该方法应用比较广泛。集体经济组织成员对集体资产的贡献大小和内容差异性大,股种设置也较为复杂,不仅在县际之间,而且在县域内,股权设置也有所不同。这五个样本中,设置的主要股种有人口股、劳龄股、老龄股,也有一些集体经济组织设置了岗位股、贡献股、现金股、募集股、风险股等,其中,人口股的普遍性最强。同一股种名称,在各地表达的内容可能不一样。表达的内容一样,但各地的股种名称却不一样。因此,有必要进行区分和归类。

  1. 人口股,也称基本股。一般来说,人口股以成员的农业户籍性质和承包地数量为依据。所有村均设置了人口股,但设置比例有所不同。这是最基础的,也是最根本的。

  2.劳龄股。一般来说,劳龄股是依据成员工作年限折合的股权数,但工作年限的计算依据也有所不同。双滦区西地乡西地村,劳龄股的设置方法是18周岁(含)以上,每人增加0.2股。有些村则从成立人民公社算起,到成立股份合作社为止计算工作年限。大兴区对自本集体经济组织成员成立以来农民个人作为集体成员参加集体生产劳动年限(贡献)折算成股份,劳龄股的确认不仅包括现成员,还包括原成员。

  3.老龄股。老龄股,主要是为了解决老年人的社会保障而设置的,但各村设置老人的年龄下限有所不同。在同一区设置的年龄上有所不同,如在双滦区,双塔山镇下店子村是70周岁(含)以上的老人享有老龄股,双滦区西地乡西地村,是80周岁(含)以上,每人增加0.2股。

  4. 募集股。是由成员或其他人员以现金或技术等出资购得。募集股的设置有着严格的限制,一般设有上限。比如,双滦区西地乡肖店村对募集的数量和金额进行限定,每个股民最多只限募集5股基本股,总共400股,每股650元,募够即止。双滦区下店子村每股200元,全村募集不超过1000股,即不超过20万元,期限5天,如到期未集满,其他成员可追加,但每人不超过5股。

  5. 贡献股。贡献股的内容广泛多样,在县际乃至县域内也有所不同。贡献股,顾名思义,是指对村级作出特殊贡献的成员所享有的股份。

  6. 以土地承包权入股成立土地股份合作社的,也有一些村根据土地资产的良莠折合不同的股权系数。不同质量等级的土地,折股的量也不同。双滦区陈栅子乡二兴营村土地股份合作社设立农户土地普通股,暂不设其他股种,总股权数以实际入股数为准。土地入股以户为单位,土地不折价,以承包地等级、面积折算股权,自留地、退耕还林地暂不入股。具体做法:一等地1亩折1股,二等地1.3亩折1股,三等地1.5亩折1股,股权份额以该户入股的土地等级、面积来确定。

  三、股权管理模式选择的影响因素

  改革试点中,地方在股权管理的模式选择上,与中央倡导的管理模式不尽一致。中央提倡静态管理,地方在产改中,由成员民主确定股权管理模式,并非都选择了静态管理,有的选择了动态管理或定期调整的动静结合的管理模式。在本文样本中,大兴区、南海区、湄潭县实行静态管理,其他两试点区县以动静结合管理模式为主。从各村的改革实践来看,各村改革受到的内外压力影响的大小不同,影响了各村的股权管理模式的选择。

  (一)来自外来人口的压力。目前,大部分的城中村、城郊村和经济发达村,外来人口大量涌入,村民身份不再与集体经济组织成员的身份同一,甚至出现外来人口比本地人口多的“倒挂”现象,且有逐渐增强的趋势。大兴区、南海区城镇化进程速度快,“倒挂”现象突出,且外来人口与本地人口产生某种联系,“姻亲”关系不少,外来人口参与分配集体资产的意愿不断增强,造成纠纷不断。这两个区就采用“静态管理”的办法,即“股权不随人口的变化而调整”,来“定纷止争”,防止集体资产的稀释,保障集体经济组织成员的利益。正在推行村改居的,产改是一个很好的机遇,为了防止外来人口稀释集体资产,也倾向于选择“静态管理”。以大理市荷花村为例,该村正实行“村改居”计划,以此为契机选择了“静态管理”的股权管理模式。

  相比而言,双滦区的外来人口较少,且村级严格控制外来人口落户,集体经济组织成员与村民身份保持相对同一。从访谈中了解到该区的集体经济组织成员身份界定阻力较小,很少出现纠纷。由于外来人口少,外部压力较小,因此该区大部分村选择“定期调整”动静结合的管理模式。可见,集体经济组织成员和村民身份相对同一的情况下,偏好定期调整的动静结合管理模式或者动态管理模式,反之,则偏好静态管理。

  (二)来自村内部人口预期的压力。对于村级的内部压力来说,人口的增减比重的预期会影响到股权管理方式的选择。访谈中了解到,双滦区很多村民不能接受静态管理方法,无法接受新生儿和新娶的儿媳妇没有股份、不是成员的事实。群众认为村级每年减少的人口远远少于新增的人口,“动态管理”或“定期调整”的动静结合管理模式才能保障这些新增人员的权益。可见,新增人口的权益保障,是村民考虑的主要因素。简而言之,当外部压力处于主导优势时,集体经济组织倾向于选择静态管理模式。当外部压力很小,内部压力处于主导地位时,集体经济组织倾向于选择动态管理或者定期调整的动态管理模式。因为,人们选择时会基于利益的考量,在整体利益与成员利益、现实和未来之间,综合评判哪种管理模式下产生的利益较高,从而择优主动选择适当的股权管理模式。

  四、股权管理模式的选择与股份权能实现

  股份权能的行使权限与股权管理模式的选择息息相关。农村集体产权制度改革的最终目的在于实现农民的财产性权利,赋予农民股份权能。赋予农民股份权能不仅包括赋予占有和收益权,而且还包括赋予继承、退出、抵押、担保等权能,才能实现完整意义上的产权权能。

  从5个试点县(市、区)来看,实行静态管理的村对股份权能的流转限制较少,相比而言,易于实现产权权能完整;实行动态管理或者“动静结合”管理的村一般对股权流转权限有所限制,使得产权流转不能顺利实现,有可能造成产权“虚置”。例如,双滦区实行“每隔几年一调整”的“动静结合”股权管理模式,期满后,按相关界定标准仍需重新核定股权。成员股权在非调整年限内直系亲属间可以依法继承、赠与,但所有股权不得抵押、质押、转让、退股提现等,产权权能的行使很难完整。在一个相对短的时间内要进行调整,相对应的股权价值有所变化,这种不确定性和短期利益对金融机构不具有吸引力,抵押、担保权能难以实现。因此,亟需进行精心地设计制度,创造产权流转的条件。对定期调整的调整内容进行限定,是对新增成员的调整,集体对新增人员的股权进行配给,对在册的老成员拥有的股权数不能改变。即除了死亡或迁出的“老成员”的股份集体收回之外,其他在册的“老成员”的股份保持不变,相对来说,这些在册的“老成员”的股份某种程度上也属于“静态管理”,可以较好地行使股权权能。

  (作者单位:国家科技风险开发事业中心、中国农业科学院农业经济与发展研究所)

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责任编辑:张璟