习近平总书记指出，“土地者，民之本也。”处理好农民与土地的关系，是深化农村改革的一条主线，也是做好“三农”工作、推动农业农村经济健康发展的关键所在。党的十九大提出，坚持农业农村优先发展总方针，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，实施乡村振兴战略。挖掘农业农村发展的内生动力，解决发展资金问题，长期以来一直是困扰乡村振兴发展的瓶颈问题。近期，我们系统研究了国家土地整治有关政策，并专程赴农村土地整治工作开展得比较好的四川省成都市进行实地调研，总结了通过以土地整治为平台，盘活农村土地资源，促进农业产业升级，解决农村发展资金，实现资源变资产、资产变资本、农民变股东，用土地资源吸引社会资本参与乡村振兴的具体路径，可供全国适宜地区促进乡村振兴借鉴。

　　一、国家土地整治有关政策

　　党中央、国务院高度重视农村土地制度改革，2017年印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，明确提出改进耕地占补平衡管理方式，实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护;鼓励用足用好土地政策，通过实施农村土地整治，产生价值化的增减挂钩指标和耕地占补平衡指标，指标收益优先用于农业农村发展。2018年《政府工作报告》提出，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定，破除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。这些改革举措都将为农业农村发展注入新的活力，进一步拓宽农村发展的资金渠道。

　　——城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩政策是指在建设用地总量不增加、耕地不减少的前提下，通过集中腾退、整理复垦农村宅基地、集体经营性建设用地等，减少农村建设用地规模，减少的用地规模可以作为指标，在城市发展建设用地时予以利用，实行城市增加建设用地和农村减少建设用地相挂钩。其中，城市可以解决土地利用计划指标，享受新增建设用地土地有偿使用费减免等优惠政策;农村可以通过流转腾退的建设用地指标，获得相关指标流转收益，实现了资金资源的双向流动和优势互补。据自然资源部有关统计，按全国平均水平计算，城乡建设用地增减挂钩指标流转价格可以达到40万元/亩，仅2018年上半年全国增减挂钩结余指标跨省域流转收益达到800亿元。

　　——耕地占补平衡政策。《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿政策，要求建设占用耕地的单位或个人，要补偿相当面积和质量的耕地。当前，补充耕地指标包括三类指标，分别是数量指标、产能指标和水田指标。也就是说，任何新增建设占用耕地时，需要核算被占用耕地的数量、产能和水田面积，可以通过自行补充或者购买指标的方式，弥补相当的三类指标。耕地占补平衡指标的主要来源是土地开发、土地整理和土地复垦，统称为土地整治。其中，土地开发是由荒草地、灌木林地、盐碱地等未利用地开发形成耕地;土地整理是通过开展高标准农田建设，归并整理田块，优化田坎、沟渠、农村道路布局，产生新增耕地;土地复垦是指将废弃矿山、采煤塌陷地、灾害损毁土地等通过工程复垦恢复为耕地。通过土地整治，拆除废旧宅基地、适当开垦未利用地、实施农田整治建设，可以产生一定数量的新增耕地指标。新增耕地指标流转各地价格不一，以河北省为例，根据《河北省补充耕地指标省级调剂暂行办法》，一般补充耕地指标流转价格约为23万元/亩。

　　二、成都市土地整治实践经验

　　成都市是全国农村改革试验区，也是全国统筹城乡配套改革试验区。2004年以来，成都市把土地整治与推进农业产业化、引导农民集中居住、发展壮大集体组织、推进农民增收相结合，全面推进田、水、路、林、村综合整治，取得了较好成效。截至2018年底，累计完成土地整治项目852个，投资总额449.33亿元，新增耕地55.98万亩，整理建设用地15.31万亩，建成幸福美丽新村1979个，其中“小规模、组团式、微田园、生态化”新农村综合体200个，引导17.4万户、58.97万人集中居住。主要有以下特点：

　　一是政府重视、改革创新。成都市高度重视土地整治工作，先后出台《关于进一步加强土地利用管理工作的通知》《成都市集体建设用地整理与集体集中管理暂行办法》《关于维护农民权益做好土地综合整治项目土地权属调整工作的意见》《成都市农用地整治项目和资金管理办法》等文件，为规范土地整治工作提供依据;积极开展农村集体经营性建设用地入市改革、宅基地制度改革等试点，初步构建起城乡融合发展的用地体制机制和政策体系;不断深化土地整治实践，加大财政支持力度，减轻参与整治农民负担，探索“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”的幸福美丽新村建设模式，得到了社会各界的广泛认可。

　　二是组织有力、协同推进。强化政府领导，坚持整合国土、农业、住建、民政、水利、交通、电力等方面资源，形成了部门协同推进、资金有效整合、城乡统筹发展的良好态势。郫都区作为三项改革试点县，通过厘清入市资源、畅通入市渠道、完善配套政策、保障村民长远生计等举措，开创了土地增效、农民增收、集体经济实力增强、产业升级的新局面。更为称赞的是，调研的几个村“两委”都非常有战斗力，书记、主任思路清晰、情况熟悉、富有公心，善于做群众工作，能够坚定目标，克服重重困难，最终顺利实施了土地综合整治项目，得到村民的广泛认可。

　　三是群众参与、保护权益。土地整治能否顺利推进，关键要看村民意愿。成都周边很多村庄村民居住比较分散，政府不强求所有村民都参加土地整治，只要达到一定规模(一般一个新建小区要有100户以上)即可，参加一户，整治一户，复垦一户。调研中，郫都区唐昌街道战旗村村主任介绍，只要85%以上村民同意，项目就可以干，其他不同意的可以慢慢做工作。郫都区安德街道广福村项目由村干部分头负责，一家一户做通所有村民工作，顺利推进了项目实施。新都区新繁镇高院村采取群众自愿参与、限定关门时间的方式，愿意参与项目的，享受政府补贴红利;不愿意的也不强求，可以继续在原地居住。

　　四是多规合一、措施得当。成都市在工作中探索了一些好的举措，值得借鉴。一是规划先行。按照“城乡融合、多规合一、集约节约”思路，编制乡村振兴战略建设总体规划，重构乡村空间结构和经济地理。如战旗村坚持多规合一，实行五村连片规划，统筹生产、生活和生态用地空间布局，推动各类用地功能融合，夯实乡村振兴土地要素基石。二是精准施策。综合运用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市、宅基地有偿腾退等土地政策，突出抓好村落(川四林盘)升级改造，推动特色镇、特色新村建设。同时，探索国有公司收储农村集体经营性建设用地及其指标，高效对接政府招商项目;培育农村产权交易公司作为集体经营性建设用地入市、农房和宅基地使用权交易中介服务机构，为农村集体经济组织、用地企业提供“一站式”服务。三是留有余地。各村在流转结余建设用地指标时，都根据本村发展方向预留一部分用地指标用于农业农村产业发展。四是满足差异化需求。根据村民家庭成员实际情况，各个村庄新建的房子大小不一，从1人户到5人户都有。战旗村除了连栋别墅，还有高层楼房，满足低收入人群需要，确保村民都有新房住。

　　五是多措并举、统筹推进。成都市注重践行“土地改革+”理念，统筹推进土地整治与新村建设、生态保护、产业发展、乡风文明、民生改善融合发展。在广福村，不仅建设富有川西特色的居民小区，还培育壮大了韭黄产业，一亩纯效益两三万元，并引进了韭菜深加工企业。在战旗村，大力发展休闲观光农业，乡村民宿酒店、餐饮美食街、特色手工体验坊琳琅满目，各地来参观旅游的客人络绎不绝。在高院村，利用退垦土地引进战略合作伙伴，打造了多个绿色农产品生产基地，并在沸腾小镇利用荒坡打造了4A级的音乐百花谷，利用废弃池塘建设了年收入超亿元的露天火锅城。这些新村的建设都保留了乡土气息，还都建有一站式办事大厅、医务室、文化活动中心等社会活动场地，形成了“院在田中、院田相连”的川西田园风光，极大地改善了当地农民群众的生产生活条件，推动了新农村建设步伐，为实施乡村振兴奠定了良好的基础。

　　三、利用土地整治政策助推乡村振兴的有效路径

　　土地整治工作政策、专业性强，操作程序较为复杂，参与主体多元，需要深入谋划，扎实推进，久久为功，才能取得实效。各地以往实施农村土地整治项目主要是国土部门牵头推进，农业农村部门经验相对不足，为利用好这项政策，建议重点围绕以下几个方面开展工作。

　　一要强化政府主导。各级地方政府要高度重视土地整治工作，把土地整治工作作为推动农业农村转型升级、实施乡村振兴战略的重要抓手，为土地整治工作创造积极有利的工作条件。要成立政府主要领导任组长，农业农村、自然资源、发展改革、财政等部门参与的工作专班，给予必要的政策和资金支持，坚持示范先行，努力打造一批新村建设样板。

　　二要坚持规划先行。要摸清当地农村的土地现状底数，掌握产生指标的资源潜力，结合新一轮的国土空间规划和乡村规划，做好村庄整合后的拆旧、建新、产业引入等方面的空间规划布局。

　　三是鼓励群众参与。在村庄布局、宅基地拆旧建新、谋划产业的过程中，要注重征求农民的意见，广泛发动村民参与土地整治，力争绝大多数村民同意。可以采用局部先行、打造模板的方式开展，吸引更多的农民参与到土地整治的活动中来。

　　四是搭建整治平台。从成都的实践经验看，通过政府主导搭建平台公司、整体推进区域土地整治工作具有较好的推广价值。地方政府在做好规划的基础上，要努力寻求区域内有条件和实践基础的公司搭建平台，或者引入其他地区有成熟经验的公司，整体推进村庄的土地整治工作，以便于具体实施过程中的工作组织。

　　五是统筹产业发展。在推进土地整治工作的同时，要统筹推进新村建设、产业发展、生态保护、乡风文明和农民增收。注重发挥区位优势和周边资源条件，提前谋划整治区域内引入的产业，结合产业用地的具体需求，统筹规划好整治后的土地内产业的发展，做好订单式服务，为更好地培育产业创造条件，助推乡村振兴迈上新台阶。

　　(作者单位：农业农村部工程建设服务中心)

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