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农房整治的衢州经验与启示

2019-11-22 16:06:29       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:王周宾

  

  9月19日-21日,农业农村部“根在基层”青年干部调研实践活动期间,笔者赴浙江省衢州市调研农村人居环境整治工作,重点关注了衢州市开展农房整治的工作情况,与省市县三级农业农村部门工作人员、村干部、大学生“村官”进行了座谈交流,并在江山市、开化县进行了实地调研。调研发现,衢州市从编制全域村庄规划入手,加强党建统领,狠抓农房整治,健全管理体系,重塑农村风貌,走出了一条以农房整治为切入点、以激发闲置农房资源活力为核心、加强农村宅基地管理探索宅基地改革的路子。

  一、衢州市的主要做法和经验

  (一)全方位编制乡村建设规划

  科学的乡村建设规划是农村现代化建设和经济社会发展的前提和基础,衢州市从村庄建设规划入手,下大力气做好乡村建设的规划设计。一是推动建立乡村规划体系。衢州市研究制定了《村庄规划编制导则》《村庄规划编制审批办法》,以乡村建设规划为统领,各县市因地制宜编制县域乡村建设规划,如常山县、开化县分别编制了《农房建设风貌特色管理办法》。根据乡村建设总体规划,编制细化的村庄布点规划、村庄规划、村庄设计、农房设计,探索建立了科学系统、操作性强的乡村规划体系。二是明确村庄分类做好管控。根据衢州市乡村建设规划,对全市8145个自然村进行分类管控,各县市形成了适建村、限建村、禁建村目录。同时,引导农房集聚建设,确定农民集聚点91个,积极探索“跨村建房”“移房出村”,优化农村土地资源配置,破解农民建房选址难、零星分散的问题。三是引导农房建设规范化。衢州市制定农房建设风貌管控正面和负面清单,推进农房规范化建设。正面清单引导农房建设要依据江南韵味和乡村特色,集中建房、限制高度、统一风貌、绿化庭院。负面清单引导农房建设不触及底线,严格做到“六不能”,即不能在沿路沿河控制区建房,不能在水源地保护区建房,不能在风景名胜区建房,不能占用耕地建房,不能在地质灾害区建房,不能圈占大围墙建房。

  (二)建立工作机制强化督查考核

  根据衢州市委市政府的统一部署,各县市在政策制度层面细化实施细则,在工作推进层面探索方式办法。一是建立市县联动的工作机制。市县两级组建农房整治专班,负责农房整治的统筹协调;在乡镇层面,建立县领导包乡、部门联村的工作机制;在各行政村,将农房整治和建房监管纳入基层网格化管理,村“两委”干部任网格长,压实网格责任,共同推进农房整治工作。二是坚持党建引领共建共享。坚持农房整治从党员、干部、财政供养人员、两代表一委员开始,逐户登记造册、销号管理,让普通群众信服政策的统一性。同时,将“一户多宅”和农房整治纳入党员联户包事制度,通过党员联户评比、美丽庭院评选等形式激发党员和群众的积极性,引导群众自主开展农房整治。三是强化督查考核压实工作责任。衢州市建立“县领导分管+国土、规划、综合执法部门+乡镇干部+村两委+网格员”的捆绑考核责任体系,各县市也制定了实施细则,就农房整治对县直部门和乡镇(街道)进行全面考核。据介绍,市督查考核办公室对农房整治情况以乡镇为单位进行分类排名通报,对连续排名末位的乡镇长进行问责,部分乡镇“一把手”因农房整治工作不力甚至被免职。

  (三)下大力气整治“一户多宅”

  衢州市将“一户多宅”整治作为盘活宅基地资源的关键和核心,发挥党建引领作用,注重激发农民群众的自主性。2018年以来累计整治“一户多宅”3.3万宗,面积343.7万平方米。一是调查统计摸清家底。全面普查宅基地和农房信息,做到农房信息“一户一档、一村一册、一乡一库”,把底子摸清、把问题弄清、把类型分清。据统计,农房整治工作启动前,衢州全市60万幢农房中,非法“一户多宅”达3万多幢。二是分类推进集中整治。本着实事求是的原则,衢州市“一户多宅”整治不搞一刀切,对具有保留价值的、有乡村特色且保存较好的旧宅,村集体统一收储,或调剂使用或招商开发;对风貌不协调或损害他人合法权益和集体权益的,限期整改;对占用耕地、年久失修、影响交通或消防安全的限期拆除。三是注重拆除与利用相结合。调查显示,衢州市常年闲置农房达120万平方米,大部分是季节性闲置,部分农房全年居住时间不超过20天。全市“一户多宅”整治后,有的复垦为耕地,有的兴建停车场、健身场所等公共设施。据统计,复垦为耕地的1858亩,用于公共设施建设的261亩。开化县东坑口村利用“一户多宅”整治出的空间建造乡贤楼,以宅基地置换或租赁的形式供乡贤返乡居住,破解乡贤回归难题。

  (四)深化改革激发资源活力

  衢州市把“村庄有新貌,产业有发展”作为改革的出发点和落脚点,探索建立体制机制激发闲置宅基地和农房的资源活力。一是通过集体收储闲置农房发展产业。鼓励村集体收储具有保留利用价值的传统民居和闲置农房,吸引外来资本发展乡村旅游、高端民宿、康养基地等产业。2018年全市收储闲置农房面积47.9万平方米,调剂使用16.24万平方米。开化县金星村与茗游旅游公司签署合作协议,采用“公司+农户”的模式,对全村闲置农房进行改造和管理运营,村民得到了实实在在的收益。二是通过局部试点探索宅基地改革。积极探索宅基地“三权分置”改革,柯城区研究出台了《推动农村宅基地“三权分置”实施意见(试行)》,并在九华乡新宅村为村民颁发了农村宅基地不动产权登记证书,将农房使用权剥离出来,用于发展休闲农业等产业。龙游县制定了《农村闲置集体建设用地贷款管理办法(试行)》,设立财政风险金,探索宅基地和农房流转使用权抵押,打通宅基地和农房抵押贷款的堵点和难点。三是通过信息系统和产权交易平台加强管理和利用。建立衢州市农房和土地综合整治信息系统,对全市范围内的农房基础信息进行采集、录入,并定期更新。同时,发挥农村产权交易中心的平台优势,整合乡村土地资源,对外发布招商信息,组织线上拍卖,发挥平台对接市场、配置资源的作用,实现农村闲置宅基地和农房的市场溢价。

  二、工作中存在的困难和问题

  (一)工作推进尚未形成合力

  对于宅基地管理和改革,市级部门、县市之间、乡镇之间重视程度不同,农房整治工作存在不平衡的现象。宅基地管理与改革工作由农业农村部门牵头,但需要自然资源、住建等相关部门的配合,目前还是主要靠市委主要领导的推动,各部门合力推进的机制尚未形成。近年来农业农村改革任务艰巨,但随着乡镇事业单位改革的推进,基层农经队伍在不断弱化,推进宅基地管理与改革面临着无队伍、无经验、无经费的难题。

  (二)“一户多宅”彻底整治难度很大

  “一户多宅”历史成因复杂,国家的政策和制度还不明确,基层推进“一户多宅”整治工作对政策界限很难把握。一方面,要本着实事求是的原则,针对不同成因分类施策,不搞“一刀切”,尽量做到科学合理;另一方面,农民群众想要政府一把尺子量到底,制定统一的规范和标准,不能厚此薄彼。因此,工作推进中存在不少困难。

  (三)深化改革的顶层设计亟需跟进

  衢州市委市政府对宅基地管理和改革工作非常重视,但各县市在参与改革创新中比较茫然。调研发现,很多基层干部都认为宅基地管理和改革的制度设计是国家层面的事情,有的还受限于现行的法律法规,比如闲置农房流转的使用权证拿不到手就会导致融资抵押难,基层干部不知怎么破解,也不敢贸然创新。

  三、几点认识和思考

  (一)规划引领很重要,坚持不懈推进规划更重要

  这次调研中,笔者发现,衢州市县干部的规划统领意识很强,大到市域范围内的农村整体风貌规划,小到一个村的村庄建设规划,每个项目或计划落地前都请专业机构因地制宜制定详细规划。衢州市农业农村局副局长陈东介绍,高标准制定规划很重要,更重要的是坚持不懈执行规划,党中央作出实施乡村振兴战略的重大决策部署,各地都在如火如荼地围绕实施乡村振兴战略开展农业农村工作,但必须要认识到乡村振兴不是一朝一夕或三年五年就能完成的,要做好打持久战的准备,通过科学制定长期规划,按步骤分类别一件事接着一件事干,准确把握任务的长期性、乡村的差异性和发展走势分化特征,既尽力而为又量力而行,坚持因地制宜分类施策,不搞千篇一律和“一刀切”,扎扎实实推动乡村振兴战略实施。

  (二)建立机制很重要,层层抓好责任落实更重要

  建立工作推进机制是抓好工作落实的基础条件,层层压实责任是推动工作落实的重要保障。针对农房整治这项工作,衢州市建立了市委市政府主要领导牵头的工作机制,更重要的是把这项工作列入对市县各部门和乡镇(街道)的综合考核,并由市人大和市政协组建督查组实地督察农房整治工作落实情况。充分发挥“今日聚焦”等电视媒体监督作用,对农房整治形成舆论压力,多渠道监督农房整治工作责任落实。同时也发现,在实施乡村振兴战略过程中,虽然各县市都建立了相应的工作推进机制,但有的县市对工作责任的落实暂未作出具体规定,还没有将实施乡村振兴战略工作落实情况纳入对有关部门和党政领导干部的考核中,实施乡村振兴战略仍然存在责任落实上的困难和问题。

  (三)改革创新很重要,农民群众长期获益更重要

  深化农村改革是农业农村现代化的不竭动力。衢州市基于农村发展的现实需要,秉承“农民要什么,政府干什么”的理念,针对农民群众对宅基地和居住环境的需求开展闲置农房整治,并通过试点探索农村宅基地“三权分置”改革。通过坚持不懈的农房整治,一方面,极大地拓展了公共空间,配套了休闲场所、绿化区域、停车场等公共设施,使原本杂乱无章的乡村面貌变得井然有序,群众们纷纷拍手叫好;另一方面,村集体收储闲置宅基地和农房,通过招商引资发展乡村旅游和休闲民宿,助推了乡村产业发展。调研也发现,目前当地招商引资发展乡村旅游和民宿产业大多由外来商户主导,农户把闲置农房往往“一租了事”,参与度不高,只有少数民宿接收当地群众务工。如何让农民群众深度参与闲置农房的开发和利用,通过建立长效机制让农民群众在乡村产业发展中长期获益,使农民群众真正成为改革的参与者、推动者、获益者,需要进一步思考谋划和加以解决。

  (作者单位:农业农村部农村合作经济指导司)


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责任编辑:张璟