自农业部、国家发展改革委、财政部于2017年8月联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》明确“农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式”以来，农业生产托管服务得到了长足发展。然而，应该看到，农业生产托管中仍然面临一些难题。笔者在对河南10个传统农业县进行调研基础上，对农业生产托管服务开展情况的总体特征、取得成效与面临问题进行了分析，并提出发展建议。

　　一、总体特征

　　农业生产托管服务呈现出多方面的不平衡。品种之间的不平衡主要表现为小麦、水稻、玉米等大田作物的托管服务开展较多，而蔬菜园艺类作物的托管则相对较少。区域之间的不平衡主要表现为平原地区的托管服务发展相对较快、托管规模较大，而丘陵或山区托管服务则开展相对缓慢滞后，甚至部分村庄还有“捡田户”( 在耕种环境较差、收益较低的山区，耕地可以“随便”种植，称之为“捡田户”)。服务环节的不平衡主要表现为灌溉环节的托管服务开展极少，而耕、种、收、打、晾、储等环节的托管服务则相对普遍。从服务形式来看，不平衡主要表现为半托管的服务比重远高于全托管。

　　经营规模不同的主体其利用托管服务的目的不尽相同。专业大户、家庭农场等适度规模经营主体流转土地从事农业生产经营的目的就是赚取收益，因此其利用托管服务的目的也非常明确。与此形成对比的是，多数普通小规模农户托管土地的目的首先在于方便种地和保留土地，而不在于获得经济收益。由此可见，对众多的普通农户而言，土地的保障功能仍然强于财产功能。这意味着，作为托管服务的提供主体，应该有长期服务小规模普通农户的发展应对措施。

　　各类合作经济组织是提供农业生产托管服务的主体。合作经济组织主要是指近年发展起来的各类农民合作社和供销社这一传统的合作经济组织措施。农民合作社主要是指农机合作社和各类种植合作社。农机合作社因其业务优势曾一度领跑各地的农业生产托管服务;种植合作社则主要是通过为农户提供种子、化肥、薄膜等农资开展托管服务。各地供销社开展托管服务的背后多有政府的引导和推进，而农民合作社则更多是立足市场需求、依赖自身力量开展服务。

　　村集体大都在托管服务开展过程中发挥了重要作用。村“两委”在其中扮演了无可替代的重要角色。个别整村开展托管服务的村庄，村“两委”在其中的作用更加凸显。可见，农业生产托管不仅盘活了家户小规模生产的僵局，也为村集体在“统分结合的双层经营”架构中发挥“统”的作用提供了机遇，这是农业生产托管带来的附加效应。

　　二、取得成效

　　有效实现了小农户与现代农业之间的对接。小农户难以对接现代农业主要是难在小规模限制了技术、市场、资金与信息等关键要素的进入，而农业生产托管模式在保留农户生产主体的前提下为这些现代农业要素进入小农户提供了有效通道，实现了对农地细碎化家庭经营的有效校正。

　　有助于遏制农地流转过程中的农地“非粮化”趋势。伴随土地流转比例提高以及多元化适度规模经营方式的探索，农地的“非粮化”比重也在提高，粮食安全面临新的困境，这已是不争的事实。但是在生产托管模式下，农业生产托管服务的品种多是小麦、水稻、玉米等大宗粮谷类作物为主。粗略估算，粮食作物种植面积占河南全省农业生产托管面积的90%以上。之所以如此，主要是因为粮食等大宗品种的机械化水平整体较高，从而适应了生产托管服务的规模要求和管理要求。

　　农地租金居高不下的背景维持了适度规模经营的持续探索。农业劳动力持续非农化以及持续老龄化背景下，农业适度规模经营是基本趋势，也是发达国家(地区)的基本经验。然而，土地租金居高难下的状况造成了部分适度规模经营主体难以为继的困境。比较而言，农业生产托管服务则可以在避免土地租金压力、分摊市场经营风险的同时，通过搭建适度规模生产的组织基础，实现土地的成方连片种植，从而维持了适度规模经营的持续探索。

　　三、问题与难题

　　总体来看，农业生产托管服务处于较低水平。首先，从服务层次看，售卖农资、提供植保、机耕、收割等一般性服务的比重偏高，而真正能够通过生产托管引领农户种植优质品种并进入高端产品市场的服务比重总体偏低。其次，从服务内容看，围绕深耕深松、工厂化育秧、烘干仓储等现代农业关键环节开展的托管服务数量仍然偏少，围绕秸秆还田、地膜回收等实现农业绿色发展短板环节开展的服务还不够充分。另外，从服务模式看，即便是在农业劳动力转移程度较高的地区，综合托管以及全程托管等托管模式的比重仍然总体偏低。

　　从托管服务提供方来看，仍然面临基础性生产条件的困难。托管服务提供主体面临的生产性困难可总结为“四难、三缺”，即用地难、用电难、用水难、融资难;缺设施、缺人才、缺保险。“四难”的核心其实是托管主体在获取关键要素方面的困难。其中，用地是托管主体面临的共性难题。比如，因为涉及非农用地的审批，多数仍然难以顺利建设农机停放场所、粮食晾晒场地等。

　　从托管服务利用方来看，面临难以选择并甄别服务的难题。首先，面对已经成文的农业生产托管服务合同，农户往往只能被动接受，对合同当中涉及的包括农资价格、服务价格等在内的敏感条款，即便心存疑虑，也往往无从对比。其次，面对村干部的游说以及周边独此一家服务主体的情况，农户往往无从选择而只能被动接受所谓的服务。此外，农业生产难以监督的天然特性决定了农户对内在服务质量的难以甄别。

　　从托管服务监管方来看，面临有效对接需求等管理规范的难题。首先，由于相关统计工作的滞后以及基础性信息的缺乏，相关部门对农业生产托管基本情况的掌握还极其有限，由此带来工作的不对接，比如，补贴的烘干塔、田间机井灌溉设施等在空间布局上缺乏规划，不能更有效地适应托管主体对规模、作物品种等方面的要求。其次，面对实践当中的纠纷难题，政府在服务价格、服务标准以及合同规范等方面的监管和服务都有待跟进。最后，面对众多托管服务提供方的强烈赢利性动机，如何在新一轮资本下乡压力下保持农地真正农用也是政府作为监管方必须面对的难题。

　　四、几点建议

　　当前农业生产托管服务的发展主要是适应了农户在“进退两难”境况下的理性选择，解决了农户的“农工兼顾难题”。长期来看，随着城镇化进程的推进，各类农业生产服务主体终将走向内生形成家庭农场以及扩大生产规模的道路。因此，建议对农业生产托管的扶持，尤其在传统农区，应首先着眼于引导其形成家庭农场。

　　其次，面对当前活跃在农业生产托管服务市场的各类主体，应着眼于未来可能的适度规模经营格局，在扶持对象选择上，更多聚焦于各类农民合作社或者提供服务的家庭农场，而非各类农资经营主体。

　　另外，在扶持方式和扶持内容上，应注重强化基础生产条件建设。比如，依托土地整治、农田灌溉、农业信息化等项目载体，强化基础设施方面的投入以提高农业生产抵抗自然风险的能力。比如，在扶持方式上配合粮食生产功能区的划定，充分发挥托管对保障粮食安全的引导作用，重点配合粮食生产功能区开展粮食创建项目。

　　(本基金项目为：河南省高校哲学社会科学应用研究重大项目“农地抵押贷款的实现机制与效果评价”(编号：2019-YYZD-10);河南省高校科技创新人才支持计划(人文社科类)项目“农地承包经营权资本化的创新模式与推广路径：基于对比的视角”(2014-CX-017)。作者单位：河南农业大学经济与管理学院、河南省农业厅农经处)

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