江苏省工业化城镇化起步早、发展快，农村劳动力大量转移，未来“谁来种地”问题逐渐显现。近年来，江苏省全面落实习近平总书记视察江苏时关于“加快培育新型农业经营主体，切实解决好‘谁来种地’问题”的重要指示，把培育新型农业经营主体作为推动现代农业建设的重要举措，加大工作推进、政策扶持和机制创新力度，引导各类新型主体各展所长、融合发展。在发展路径上强调以坚持家庭经营为基础，着力构建统分结合的农业经营组织阵营，合理引导新型农业经营主体健康、可持续发展，“有形的手”和“无形的手”协调配合齐发力，但也要避免进入三个误区。

　　避免把土地规模化作为提高农业收益的主要途径

　　近年来，江苏粮食在呈现产量、进口、库存“三量齐增”现象的同时，也出现了物质成本、人工成本、土地成本“三本齐升”的趋势。因而人们总希望在农地经营规模上做文章。但应该意识到，根据江苏省耕地资源状况以及当前各种农村经济主体的特点，可以明确从事农业生产特别是大田作物必须是适度规模，如果规模过小，劳动生产率低、收入低，就会缺乏生产积极性，必然造成土地、人力、资金等生产要素流向其他产业。土地规模过大，就会超出经营者实际经营能力，土地边际收益降低，虽然总收益略有增加，但土地资源得不到有效利用，而且工商资本盲目介入农业生产，可能会造成一定金融风险。农业生产活动的特点决定了只有家庭这种独特的社会单位作为经营主体，才能合理安排劳动、分配和消费，实现资源优化组合。就农业耕作来说，家庭经营足以承载起现代规模化农业，世界各国农业经营大都以家庭为基本单位，只是规模大小不同而已。因此，农业规模效益要在坚持家庭经营在农业中基础性地位的前提下，推进农业规模经营与农业经营方式的创新。

　　一是探索建立“注册农业经营者”制度。目前职业农民的培育已进入常规化、成熟化运作，但在培育方式上有撒胡椒面的嫌疑，建议在培育职业农民的基础上，探索建立“注册农业经营者”制度，在职业农民中选优选精，选择在某个农业生产领域有专长的一线农业经营者建立名录，鼓励农业代际传承。逐步探索建立由个人缴费、政府补贴相结合的“注册农业经营者”养老、医疗等社会保险制度，增强现代农业人才流入吸引力和经营者队伍的新陈代谢。

　　二是引导家庭农场控制合理规模。发展家庭农场必须坚持适度规模经营。经测算，江苏以家庭成为为主要劳动力的家庭农场最佳经营规模在100-300亩。同时适度规模的家庭农场经营对保护生态环境最有利，对于家庭农场应当鼓励租约长期化，不鼓励公司化运作，应遏制农业公司化、农场庄园化、农民雇工化泛滥趋势。

　　三是拓宽规模经营发展新内涵。引导服务向规模经营集聚，探索合作式、订单式、托管式等模式，推动联耕联种、代耕代种等服务型农业适度规模经营发展，发展社会化服务，推动发展家庭农场联盟(集群)，配套建设服务中心，减少家庭农场购买大型农机具、烘干等基本建设购买投入，挖掘社会分工的剩余收益。将适合农业发展的连片土地设定为农业保护区，替代目前的基本农田保护制度，以便于保护耕地，放活非耕地管理权限，指导土地流转价格。

　　避免放任新型农业经营主体在市场单打独斗

　　有人认为，农业发展、农村改革要由市场主导才能发挥“看不见的手”作用，提高农业市场竞争力。不可否认，中国农业的市场化程度相对较低，特别是土地产权制度不利于土地的市场配置。但是，要进一步扩大市场对农业发展特别是新型农业经营主体发展的支配作用，不应否认政府、集体、社会组织(协会)参与的意义。因为农业生产在耕作环节存在大量公共性问题，在农业经营活动中，由于存在信息不对称，农业经营者长远权益受损，市场失灵难以避免。因此新型农业经营主体的发展，公共属性较强，需要宏观统筹的环节，“计划性”“保护伞”还是有存在必要。

　　一是深化农村土地“三权分置”改革。在农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，进一步发挥农村集体所有制的保障作用，探索建立农村土地承包经营权有偿退出、互换并地的机制，实现土地资源在集体内部的优化配置，让想种地能种地的农民多种地、种好地。发挥政府兜底作用，设立农村土地承包权退出的收储基金和经营权抵押贷款的担保基金，鼓励市场关系形成“价格发现”机制。

　　二是重视合作社内部信任建立。加强合作社桥梁纽带作用的关键在于合作的实现上。合作是建立在信任的基础上，因此要强化内部信任降低合作社运转的交易成本，大力发展基于农村社区的农民合作组织，加强对合作社理事长个人在号召力和领导力方面的培养，积极推进和谐村庄(社区)建设，促进人际信任程度的提高，增强社员间交流、互动与合作，在合作社的物质扶持基础上鼓励“契约精神”，加快监督、追溯、惩罚等制度建设，同时挖掘合作社在价格谈判、农资购买、质量控制等领域的功能，提高议价权、自生能力和经济绩效。

　　三是稳步推动协会发展与管理。近年来，新型农业经营主体蓬勃发展，家庭农场的精耕细作优势、农民合作社的统一服务优势、以及农业企业现代生产要素集聚的优势都得到了初步的发挥，但各类主体统筹配合、融合互动发展水平不高，在推动农业供给侧机构改革、促进行业整体发展方面很难充分发挥作用。培育壮大农业行业协会，要一手抓脱钩，一手促发展，明确行政监管职责，健全信息共享机制，强化业务支持保障，加大政策扶持力度，引导和促进行业协会创新发展，以协会来引领专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业实现更高层次的联合与合作，构建“1+4”新型主体方阵，实现各类主体的融合互动，发挥行业协会作为新型农业经营主体“娘家人”作用。

　　避免把农业补贴作为提高农业效益的主要依靠

　　笔者认为，农业补贴属于政府给予农民的利益补偿，主要为促进农民收入增加、维护社会的稳定与和平。靠农业补贴提高农业效益，可短期为之，长期用这种思路，容易导致农业竞争力得不到提高。近年来我国农业补贴数额逐年增加，补贴种类繁多，可达到50种，在大力补贴资金投入的基础上，农民群众收入有所提高，农业现代化程度不断提升。但随着农业生产成本逐渐增高，我国现行的农业补贴政策正逼近“黄箱”政策顶部，而 WTO 规定可以使用的12种“绿箱”政策只采取了6种，针对私营、农民个体的补贴很有限。现在的首要任务是将“黄箱”补贴政策逐渐转变为“绿箱”政策。

　　改善农业补贴方式，增加农业补贴经济效益的总体原则是价补分离，不影响市场规律发挥调节作用，资金分配更多地采取直补农民的方式进行补助。一方面优化投入方向，投入方向从竞争性领域向扶持农业公共服务方面转变，如农业科技、社会化服务、基础设施等具有正外部性特点的范畴，更加突出财政资金公共公益属性;另一方面聚焦重点环节，重点投向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业和农业社会化服务组织等新型农业经营主体服务主体;重点投向对农民增收带动作用明显的优势农产品生产及其规模化、标准化、设施化、品牌化的产业示范区，因地制宜发展优势特色产业，促进产业优化升级;重点投向经济薄弱地区，将集中连片贫困地区作为财政支农投入的重点，促进广大农民特别是贫困农户增收致富。

　　(作者单位：江苏省农业委员会农经处)