党的十九大报告明确提出要完善承包地“三权分置”制度。改革以来，随着市场化、城镇化进程的加快发展，北京市农村承包地的流转已比较普遍。在实践的基础上进一步完善京郊承包地“三权分置”制度，对于更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的各项权益，推动乡村振兴、促进乡村治理现代化具有重要的现实意义。

　　一、北京市农用地基本情况

　　根据北京市农经办2014年全市集体土地资源清查统计，截至2013年底，北京市农村集体土地面积2049.3万亩，占全市土地总面积2461.6万亩的83.3%。在农村集体土地中，农用地1594万亩，占77.8%;农村集体建设用地261.1万亩，占12.7%;未利用地194.2万亩，占9.5%。在1594万亩农用地中，直接用于生产经营的农用地637.1万亩，占40%，其余60%是生态林。随着改革的深化和经济社会的发展，京郊农用地已大量流转，承包地“三权分置”在实践中不断发展。概括起来，京郊农用地基本情况具有以下几方面的特点：

　　集体直接经营的农用地比重较大。在全市637.1万亩经营农用地中，实行家庭承包经营方式的土地433.7万亩，占68.1%，实行集体直接经营以及其他经营方式的农用地198.8万亩，占31.9%。

　　确权方式多样。早在2004年北京市就已经全面开展了农村土地确权工作。到2016年，全市确权土地423.7万亩，占全市农村拟确权登记颁证面积的88.6%。与全国一般地区的农地确权不一样，京郊承包地确权方式有确权确地、确权确利、确权确股三种。在423.7万亩的农用地确权面积中，确权确地252万亩，占59.5%;确权确利124.3万亩，占29.3%;确权确股47.4万亩，占11.2%。

　　土地流转的比例较高。2016年，北京市农用地流转面积246.7万亩，占全市确权土地面积的58.2%，比全国同期35%的流转比例高出20多个百分点。在土地流转面积中，对外租赁96.6万亩，占流转面积39.2%，是京郊主要的流转方式，其中企业租赁经营17.4万亩，占对外租赁面积18.1%;集体经营51.1万亩，占20.7%;农民合作社经营2.4万亩，占1%;大户承包经营47.4万亩，占19.2%;其他主体经营49.1万亩，占19.9%。

　　二、存在的主要问题及原因分析

　　集体所有权方面存在的问题。一是有关集体所有权的法律法规和政策规定不够明确。《农村土地承包法》没有明确规定集体所有权的保护，只规定了集体经济组织或村委会作为发包方的权利和义务。2017年10月31日提请十二届全国人大常委会审议的《农村土地承包法修正案(草案)》单列了土地承包权的保护和转让、土地经营权的保护和流转，却没有列出集体所有权的保护条款。2016年10月中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对集体所有权、农户承包权、土地经营权作了原则性规定，但北京市至今还没有制定相关实施意见或实施办法。二是集体所有权的权利人虚化。有关法律和政策已明确农民集体是土地所有权的权利主体。但在现实中，往往是村干部代替农民集体行使集体所有权，作为集体经济组织成员的农民集体，则在集体所有权的行使中缺位。三是地方政府和开发商圈占农民土地，损害集体所有权和农民土地权益的事比较突出。一段时期以来，地方政府严重依赖土地财政，片面追求GDP增长，过多过滥地圈占农民土地，造成农民集体土地所有权严重损失的现象比较普遍。

　　农户承包权方面存在的问题。一是一些地方存在村干部和村集体主导土地流转的现象。有的地方为追求规模经营目标，往往由乡村干部强势主导村民流转承包土地，不少村将村民承包土地收回，再由村集体统一出租给外来工商企业租赁经营，村民难以决定土地流转，也难以参与土地流转后的监督管理。二是有的村将村民承包地收回后，不是按照村民的承包土地面积支付流转费，而是按人头支付流转费。三是地方政府过多过滥圈占农民土地。为追求经济发展，一些地方政府与开发商合作，圈占农民土地搞各种形式的开发建设。土地被圈占后，农民不但失去了集体土地所有权，而且失去了土地承包经营权。一些实行以租代征的地方，没有将全村承包土地纳入确权登记颁证范围，将造成村民失去对以租代征土地的正当权益。四是农民的征地补偿费得不到应有保障。根据现行《北京市建设征地补偿安置办法》，政府征收农民土地所支付的征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。这就使得土地补偿费在政策法律层面上没有区分出对土地所有权的补偿和对土地承包经营权的补偿，对村民的承包经营权补偿没有清晰地体现出来。五是一些工商资本出于投机目的租赁农民承包土地，有的利用效率不高，有的则出现“非粮化”“非农化”等问题。六是一些地方集体资产监管存在漏洞，“小官巨腐”现象比较严重，对村民集体财产权益造成重大损失。比如，据2014年北京市纪委案件通报，海淀区西北旺镇皇后店村会计陈万寿挪用集体资金达1.19亿元。

　　土地经营权方面存在的问题。一是早期低价流转造成了村集体和农户土地财产权的巨额损失。早期京郊农村土地流转具有很强的自发性、盲目性、随意性，流转土地的价格都非常低，导致低效率的经营主体长期低成本占用承包地，农户的承包经营收益难以得到保障。例如，2004年北京市农地流转价格仅为150元/亩，2016年北京市农地流转价格已经达到1610元/亩，山区低于1000元/亩、平原低于2000元/亩已租不到农地。二是部分确权确利、确权确股的村，将集体土地较早低价、长期流转给专业大户、社会资本，导致土地闲置或低效经营，收回难度很大，制约了当地集体经济的发展和农户增收。三是土地经营权的权能规定不够明确。土地流转现象虽然出现多年，但对土地经营权的权能规定长期未能明确。2016年，中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定土地经营权人对流转土地享有占有、耕作、收益权。《农村土地承包法修正案(草案)》规定土地经营权可以依法采取出租(转包)、入股或者其他方式流转，可以向金融机构融资担保。但目前，土地经营权事实上并没有享有融资担保权能。2015年底大兴区开始开展农地承包经营权抵押贷款试点，目前仅发放4笔贷款，总贷款金额530万元，其中，农业企业2家，贷款金额分别为120万元和100万元;合作社1家，贷款300万元;农户1个，贷款10万元。试点中遇到的主要问题是：按照“流转土地的经营权抵押需经承包农户同意”的规定，经营权抵押需承包农户逐个签字同意，交易成本较高;土地经营权抵押贷款的批复时间较长，需要1至2年，且对农户的贷款额度较小。

　　三、对策建议

　　围绕彰显农民集体，加强集体所有权的制度建设。一是要突出农民集体是土地集体所有权的权利主体的地位。要改变由村干部而不是农民集体行使和管理集体所有权的局面。农民集体不是抽象的，而是由一个个具体的农民组成的。必须加强农村集体经济组织建设和民主议事制度建设，保障集体经济组织成员或代表依法行使知情权、表达权、参与权、监督权、决策权。二是要防止集体所有权行使中的两种错误倾向：一种是要防止乡村干部借口集体所有权而随意收回农户承包权的现象。另一种是要防止乡村干部在集体所有权受到侵害时无所作为或无能为力的现象。三是要明确规定集体所有权的具体权能。从法理上说，集体所有权人即农民集体对集体土地依法享有占有、使用、收益、处分的权利，但这种行使又是有条件、范围和限度的。这是由我国农村土地集体所有、家庭承包的基本经营制度决定的。建议《农村土地承包法修正案(草案)》增加“集体所有权的保护和行使”一节内容，将发包方的有关内容纳入其中并充实完善，使之与“土地承包权的保护与转让”“土地经营权的保护与流转”并列。

　　围绕明确充分赋权，加强农户承包权的制度建设。一是第二轮承包期到期后，自动延长土地承包期30年，要继续坚持“增人不增地、减人不减地”原则，不得打乱重分土地。集体经济组织新增人口，既可以通过转让、继承、赠与获得继受承包权，也可以通过市场流转获得土地经营权。二是要保护农户承包权免遭来自所有权和经营权两方面的夹击与侵蚀，既要谨防乡村干部借口坚持集体所有权而侵害农户承包权，又要警惕地方政府与社会资本借口放活土地经营权而损害农户承包权。

　　围绕规范土地经营，加强土地经营权的制度建设。一是将土地经营权区分为承包经营权和流转经营权。承包经营权是作为集体经济组织成员获得土地承包权时自我经营土地的权利，或者继受承包权人自我经营土地的权利;流转经营权是通过土地流转市场获得的土地经营权。对这两种经营权既要区别对待，又要共同保护。所谓区别对待，就是要看到承包经营权和流转经营权的不同之处，承包经营权中既有承包权又有经营权，而流转经营权中只有经营权没有承包权，这两种经营权中的权利含有量不同。所谓共同保护，就是既不得因强调承包经营权而忽视对流转经营权的保护，也不得借口扩大规模经营、发展新型经营主体而只扶助流转经营权却漠视承包经营权，要建立覆盖两种经营权的普惠型农业支持保护补贴政策体系。二是明确规定土地经营权人享有占有、使用、收益的权利以及出租(转包)、入股、融资担保等合理的处分权，尤其是要建立普惠型的融资担保制度，保障小农户获得必要的金融信贷支持。重点是要将土地经营权的保护纳入规范化、法治化的轨道。三是随着农户承包期的再延长，要相应延长土地流转合同，稳定土地经营人的预期。四是进一步重视农业基础设施建设，加大农业基础设施建设投入力度，真正落实土地经营权人根据政策法律法规建设农业配套设施的权利。此外，在保障土地经营权人正当权益的同时，也要重点防止基层组织和个人强迫或限制承包农户流转土地、防止流转土地的非农使用，要适当限制土地经营权的多次流转等。

　　围绕保护农民产权，加强乡村治理的制度建设。一是根据中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，研究制定《北京市完善农村土地所有权承包权经营权分置办法》。进一步明确和规定京郊农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的具体权利，进一步理顺“三权”之间的关系。二是切实修改《北京市建设征地补偿安置办法》，重新制定《北京市征地补偿安置办法》。重点有三个方面：首先，要根据宪法精神，将征地范围局限在公共利益的需要上，并给予公正补偿，加快建立城乡统一的建设用地市场;凡是经济建设需要产业用地的，由用地单位与村集体根据市场原则进行协商租地，或村集体以土地入股参与建设。在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经济组织可以自主利用集体建设用地发展产业，壮大集体经济。其次，凡因公共利益征收农村土地，属于确权确地的土地，应当将土地补偿费的85%或90%补偿给农户，其余10%或15%补偿给集体经济组织，以体现征地对集体承包地的集体所有权和承包经营权的征收补偿。而征收确权不确地的确股、确利土地，土地补偿款只能补偿给集体经济组织，由集体经济组织合理进行按股分红或分利。再次，要加大城乡社会保障制度建设力度，尽快实现城乡基本公共服务均等化。三是进一步健全完善农村集体资产监督管理体制机制。特别是要针对一些圈占农村集体土地却长期荒废、以租代征土地未能确权、早期低价大规模出租集体土地、工商资本投机流转大量土地却闲置未利用等突出问题，要加强调查研究，采取切实有效的措施加以解决，以维护村集体和农民的土地权益。四是要将全面从严治党、全面依法治国向乡村全面延伸和全覆盖。牢固树立农村产权保护意识，建立健全农村产权保护政策法律制度，坚持一手反对腐败，一手反对侵权，严厉打击侵吞集体资产和侵害农民财产权利的违纪违法甚至犯罪行为，加快构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，从根本上消除乡村社会产生“小官巨贪”和各种“村霸”现象的土壤，全面营造风清气正的良好乡村政治生态。

　　(作者单位：北京市农村经济研究中心)

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