五、如何确定农村集体资产的范围和份额管理

　　从实践来看，将经营性资产量化到农村集体经济组织成员究竟采取股权设置还是份额设置是实践操作中的第一难题，上海的实践是，对面广量大的农村地区侧重于以份额的形式量化集体资产，在城市化发展进程较快地区则可实行股份形式量化集体资产。其次，股权(份额)设置以什么为主要依据?目前全国各地的做法不尽相同。笔者认为，各地可结合具体情况，在维持以“农龄”为股份设置主要依据的基础上，综合考虑人口、土地等其他因素，将人与户有效地结合，以户为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的股权(份额)，以便于未来资产股权(份额)的继承。此外，在股份量化过程中是否设置集体股，各地的做法也不相同。一些地方在改制时设置了集体股，主要是出于两方面的考虑：一是担心没有集体股，集体经济组织就失去了公有制性质。二是集体经济组织目前承担了大量的公共服务职能，需要通过设置集体股筹集公共事业所需经费。而大部分地方则主张不设集体股，主要是因为如果改制时保留集体股，随着城镇化进程的急剧推进，集体积累逐渐增加，会再次出现集体股权属关系不清晰的问题，需要进行两次改制;集体股在集体经济组织变更或重组时还将面临再分配、再确权的问题，极易产生新的矛盾。上海、江苏、浙江等地在改制时原则上不提倡设置集体股。当然，如果基层干部和群众一致要求设置集体股，则应充分尊重群众的选择，由农村集体经济组织通过公开程序自主决定。

　　对股权(份额)管理，主要有两种模式：一是随人口变动而调整股权的动态管理模式，二是不随人口变动调整股权的静态管理模式。从全国范围来看，只有少部分地区实行动态管理模式，大部分完成改革的农村集体经济组织都实行“生不增、死不减、入不增、出不减”的股权固化管理模式。对这一问题，笔者认为，总的原则是提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。在具体推进过程中，则需要把握在起点公平基础上更多体现效率。可区分两种情况：一是在城市化地区已撤制村组的地方，对入股股民的股权应实行静态、基本封闭的管理模式。从经验看，必须严格限制股权的有偿转让，除内部股民自由转让外，不允许外来人员受让股权;防止内部股民恶意买卖股权;内部股民股权转让、亲人间的继承或赠予，必须经个人或家庭申请、董事会同意、双方签字确认、司法公证(家庭成员增减属家庭内部结构变化的事情，由家庭内部协商确定)。二是对农村地区村委会和村集体经济组织都还共同存在的地方，其股权(份额)可实行动态管理模式(因为这些地区有不少资产都属资源性资产，价值尚未真正体现，权能的内涵与价值都在变化中)，待撤制村组时，可及时锁定基数，实行静态固化管理。

　　六、如何确定农村集体经济组织的登记形式

　　上海在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中，根据各地实际情况和遇到的问题逐步探索了3种模式，分别是有限责任公司、社区股份合作社和社区经济合作社。

　　一是有限责任公司。上世纪90年代和21世纪初改革的，主要以有限责任公司为主。采取这种形式的，优势是：有限责任公司是按照《公司法》登记的法人主体，能独立自主参加市场竞争。弊端是：为满足有限责任公司股东50人以下的要求，改革的村只能采取隐性股东的做法，大部分集体经济组织成员的权利难以得到法律的认可和保护;其股东按股份享受分红要缴纳红利税。

　　二是社区股份合作社。2009年，针对有限责任公司要求股东50人以下、改革村只能采取隐性股东的弊端，上海市农委会同上海市发改委、工商局出台了《关于本市推进农村村级集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》，参照《农民专业合作社法》创新社区股份合作社的改革形式。采取这种形式的优势是：社区股份合作社既有法人主体地位，又有效解决了股东人数限制的问题。弊端是：社区股份合作社是参照《农民专业合作社法》创新登记的法人主体，但其本质上并非农民合作社，一方面不能做到入社、退社自愿，另一方面社区资产股份合作制完全不同于农业生产合作制，在经营、管理等方面没有完全适用的法律法规，且难以享受相关政策扶持，其股东按股份享受分红同样要缴纳红利税。

　　三是经济合作社。2012年，为支持和鼓励基层开展农村产权制度改革，创设了经济合作社这一改革形式，经济合作社由政府颁发证明书，并可凭证明书申领组织机构代码证，建立财会制度进行实体化运作。采取这种形式的，优势是：经济合作社中的成员可参照农村集体经济组织收益分配的形式，按份额享受收益分配，无须缴纳红利税。弊端是：经济合作社没有法人主体地位，不利于参与市场竞争。同时经济合作社不是法人主体，无法作为出资人对外投资，这在一定程度上影响了社区经济合作社的持续发展。

　　笔者认为，根据《民法总则》有关特别法人的规定，可规定将通过农村集体产权制度改革的新型集体经济组织登记为经济合作社(股份经济合作社)，同时明确农业行政管理部门是农村集体经济组织的登记管理机关，具体工作由县级以上农村经营管理部门承担。农村集体经济组织登记时，采用全国统一社会信用代码，目前农村集体经济组织登记赋码工作将全面开展。

　　七、如何处理政府监管与成员自治的关系

　　一是围绕共益权，明确政府监管事项。为了避免集体经济组织因为成员短视而做出种种非理性行为，政府又必须加强监管。各级农村经营管理机构承担农村集体资产日常监督管理职责，负责对农村集体经济组织以及由其设立的企业进行监督。在监督事项的确定方面，宜注重公共性，也就是说，更多地将涉及共益权的事项列为监督范围，例如农村集体资产的承包、租赁、转让等合同的签订和履行，集体土地征收征用补偿费的分配和使用，重大投资和工程建设项目，农村集体经济组织的合并、分立、解散等。

　　二是政府应慎用审批手段，注重示范引领。首先，应当着力避免以审批、许可方式实施监管，仅在关键之处启用类似措施。农业主管部门发现存在恶意逃废债务、恶意分配资产的，有权不予核准。其次，鉴于农村集体经济组织缺乏成熟的治理经验，农业主管部门可以指导各区农业主管部门根据本区实际情况制定示范章程，载明的事项包括：成员大会或者成员代表会议、理事会、监事会的职权和议事规则，重大事项、一般事项、主要管理人员的范围，成员份额流转的条件与程序，收益分配办法等。再次，建立信息化平台，发现集体资产最优价值，实现有效监管。政府可以建立农村集体资产信息化管理平台、农村集体资产租赁平台等各类平台，鼓励在平台上公开交易，以公开、公正的方式择优选择农村集体资产的经营者，实行集体资产公开运行。

　　三是加强对集体经济组织及成员的保护。推进农村集体产权制度改革的重要目标之一，就是真正让农民成为改革的参与者和受益者。为此，首先要加强内部沟通。农村集体经济组织成员及利害关系人对成员资格、份额等有异议的，可以向农村集体经济组织提出核实申请。农村集体经济组织收到申请后，应当调查核实，并及时作出答复;发现问题的，应当予以纠正。乡镇农村经营管理机构可以根据农村集体经济组织成员及利害关系人的请求，帮助调查核实，并督促农村集体经济组织作出答复。其次要管住关键少数。为了进一步规范农村集体经济组织的理事、监事、主要管理人员的行为，加大监督力度，规定当其出现用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益、侵占或者挪用集体资产等情形，造成集体资产损失的，依法承担赔偿责任;属于国家工作人员的，还应当依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。再次要加强行政监督。出现违规为他人债务提供担保、未定期开展资产清查核实工作、不向有关单位报告年度收益分配方案等情形的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员作出行政处罚，并可以向集体经济组织提出暂停职务或者罢免的建议。

　　八、如何构建新型集体经济组织治理结构

　　应积极创造条件，加快推进改制后农村基层组织政治职能、公共服务职能和经济职能的相互分离。各级人民政府应当通过多种形式支持农村集体经济发展，建立完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。政府的公共职责不能因农村集体经济组织的组建而缺席。应规定政府加大对农村公共服务、公共管理、公共安全的财政投入，减少农村集体经济组织的负担，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。也就是说，财政仍然必须担负农村的公共事务，而农村集体经济组织则承担公共服务之外的成员所需的服务，例如，村庄的电影院、福利院等。同时必须明确，农村集体经济组织应当与乡镇人民政府、村民委员会，实行事务分离和分账管理。农村集体经济组织根据法律法规和章程的规定，可将其收益按一定比例用于本地区公共事务和公益事业。

　　九、未来农村集体经济发展如何走向

　　目前全国各地探索集体资产股权(份额)转让和退出很少。考虑到当前中国农村社会的开放程度和农村集体经济组织产权制度改革的发展状况，笔者认为，目前农村集体资产股份控制在本集体经济组织内部转让。这是因为改制后的农村集体经济组织，其成员所获得的股权，大多还是福利性质的，在很大程度上还承担着农村社会保障的职能，农村集体经济组织成员也没有将集体资产股权对外流转的意愿。加之目前大部分地方未将土地资源纳入改制的范围，农村集体资产的价值并未完全显化。为了切实保护农村集体经济组织成员的资产收益权，确保农村集体资产保值增值，现阶段农村集体资产股权不宜对外开放流转，应在本集体经济内部流转或由本集体赎回，以防止外来资金进入后控股农村集体经济。

　　应该说，在市场经济体制下，只有集体资产股权自由流转和有偿退出，才能实现生产要素的优化组合，体现农民所持集体资产股份的价值，显现其作为生产要素的潜在市场价值。改革的思路是要以确定“集体成员”为突破口，解决集体资产量化的成员边界问题。要在确定公平起点的基础上，发挥市场在资源配置中起决定性作用，淡化成员权，强化股东契约权。弱化农户作为集体经济组织成员的所有者的角色，强化其作为资源要素所有者和要素贡献者的角色。从长远看，为充分发挥集体资产股份自由流转的效应，应该赋予其流转和有偿退出的权能。未来对农村集体资产股权可根据集体经济组织的发展现状、自身条件等因素，探寻一条最适合其退出的道路，最大限度地盘活和发挥集体资产的作用。即未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动。如对于各方面均不占优势的集体经济，宜采取直接破产方式退出市场竞争;具有某些优势，但难以为继的，可突出其优势，采取资产重组、进行股份制改革等方式，实现退出转型。当前和今后一个时期，我国农村集体产权制度改革的主要任务：一是分权。没有分权的，抓紧分权;已经分权的，要规范分权。二是赋权。赋予各类集体资产用益物权人的部分处分权。三是活权。建立农村产权流转交易市场及交易规则。四是保权。固化和保障农村集体经济组织成员权利。要因地制宜、分类指导做好改革深化的文章。高度城市化区域，可逐步探索向股份有限公司及相应法人治理模式转型，走向现代企业，特别是对于土地已全部征用，农民社会保障已全部落实的，可探索让资源、股权等充分流动，有条件的以项目的形式，引入其他市场主体合作发展。城镇化区域，根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，厘清基层党组织、新型集体经济组织与农村自治组织之间的关系，有序推进“政社分离”“政经分离”，待完全城市化后再走市场化发展路子。农村地区，牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线，重在创新和完善经营治理机制，建立份额制的集体经济改革模式，多措并举发展壮大集体经济，促进农村集体经济保值增值，让农民得到实惠。

　　(作者单位：上海市委农办)

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