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乡村集体清产核资需关注三大问题

2018-06-11 15:16:41       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:潘佳瑭

  

  1998年以来,北京市朝阳区结合梳理和分析乡村集体经济审计发现的问题,先后三次组织全区19个乡、154个村全面开展清产核资工作,发现了诸多影响资产运营管理的问题,其中乡村利益关系不清、资产运营效益不明等问题比较突出,亟待认真研究,妥善解决。

  三大问题待解决

  乡村利益关系不清。这个问题直接关系到清产核资结果是否客观、准确、真实。在城镇化、工业化进程较快的地区,农村集体经济历经数十年的发展演变,乡村之间形成复杂的债权债务关系,特别是在一些大中城市的城乡接合部,普遍存在乡集体征用(占用)村集体土地对外“合作”开发的现象。针对这些债权债务和征占地情况,有的乡镇集体与村集体签订了借款协议或补偿协议,但相关资金迟迟没有兑现,也未在村集体账面如实作出反映,有的甚至无任何协议,也没有任何财务记录。

  从历次清产核资结果看,乡镇集体对长期形成的债权债务进行彻底清理有较大难度,界定地上物产权更是困难重重,有的问题一拖就是几十年。2017年,朝阳区某乡启动村级产权制度改革,下决心把乡村利益关系“剁”清楚,专门委托会计事务所和资产评估机构对所属3个村集体进行清产核资,重点结合乡、村之间历年签订的合同,清理乡村之间长期形成的债权债务,没有合同的及时补签合同,乡、村账目不一致的,认真核对,据实调整,前后历时大半年时间,最终确认村级净资产为24.8亿元,比清理前账面值(2.1亿元)增加10.8倍。

  应该说,在乡村集体进行清产核资时,对于因财务凭据不足、无合同或合同条款不完整形成的乡村利益关系不清问题,仅从乡村集体账面是无法看出来的,需要结合清理集体合同工作,核对乡村集体之间的账目,该完善合同条款的切实完善,该补签合同的及时补签,该入账的合同款项(含相应的债权债务)要入账,不一致的应在认真核实的基础上进行调整,从而充分准确反映乡村集体之间的利益关系,确保账账相符、账证相符、账实相符。

  资产运营效益不明。这个问题实际上是清产核资指标设计不合理引起的。从全国各地情况看,集体资产存量较大的地区,通常是城镇化、工业化水平较高的地区,资产存量主要来自历年乡村集体没有花完的土地租金(形成集体积累)、未分配的征占地补偿费和对外合作形成的各种固定资产(建筑物),集体收益主要来自经营性建设用地,而不是名义上的“经营性资产”。相对而言,现有的清产核资指标设计不够合理,往往就资产说资产,重点反映经营性资产、非经营性资产和资源性资产等存量指标,不涉及各类集体资产(特别是集体经营性建设用地)形成的收益,无法体现资产运营质量及不同资产对应的盈利能力。

  从资产运营对集体经济的实际影响及集体经济组织成员的关注程度看,相对于资产存量指标来说,资产运营效益指标更重要。以朝阳区为例,2017年底乡级集体净资产总额为131.1亿元,当年投资收益总额为7472万元,利润总额为5.2亿元,与之形成巨大反差的是,乡集体通过对外出租土地或合作形成的租金却高达17.9亿元,表明存量资产收益较小,租金才是集体收益的主要来源。显然,清产核资指标如果局限于资产负债表的主要项目和资源性资产情况,结果只是弄出一大堆汇总数据,实际意义并不大,在设计指标时,除了保留现有指标外,还应补充反映资产运营效益的关键指标。

  根据朝阳区的实践,建议在开展乡村集体清产核资时,除要求每个清产核资单位报送资产负债和资源性资产数据外,可要求附报其上一年度收入总额、经营性建设用地租赁收入(土地流转收入)、投资收益、支出总额、利润等财务数据。

  问题整改难度较大。这个问题事关清产核资工作质量和最终成果。清产核资目的不只是摸清集体“家底”,更重要的是要解决好发现的问题,夯实集体经济发展基础。从技术上讲,通过清产核资发现问题并不难,最大难点在于如何解决问题。2011年朝阳区组织开展乡村集体清产核资工作,清查范围涵盖全部乡级集体经济组织和乡属集体企业,发现历史遗留的征地拆迁、城市建设等挂账资产达6.9亿元,其中大部分至今未能得到整改。2015年,朝阳区对269家乡级集体单位集中开展全面审计,发现资产管理问题8512项,涉及金额475.7亿元,经过两年努力,累计整改96.2亿元,仅占问题总额的20.2%,其余部分难以整改或无法整改。

  实践中面临的具体问题主要集中在两个方面:一方面,绝大多数经营性项目采取“集体出地,对方出钱”的形式,由乡村集体对外合作建设,完工后由对方将部分或全部建筑物移交乡村集体,但没有同时移交完整的财务资料,乡村集体如将其入账,则需交纳高额的税金。据估计,仅朝阳区未能纳入乡集体账内核算的底商等建筑面积就达数十万平方米,价值上百亿元,如果作为盘盈资产纳入账内核算,至少需要一次性补缴企业所得税30亿元以上(税率25%),对每年租金收入有限的乡集体来说,这显然是无法承受的税负,为了维持乡级组织正常支出,只得采取暂不入账的方式予以搁置,形成数额庞大的账外资产。另一方面,有的集体挂账资产或呆账需要核销,但会造成账面资产减少,影响有关领导或经营者的业绩评价,结果往往也是“新官不理旧账”。

  长期以来,集体资产清产核资发现的问题难以整改,主要原因有两个:一是缺乏必要的政策支持。以前开展清产核资工作,通常按照清查资产、价值重估、界定产权、核实资金的顺序进行,对于盘盈、盘亏、毁损、报废的资产和损失、挂账的资金,由乡镇清产核资机构审定,提出处理意见,并将资金核实申报表及说明报送县(区)级农村集体清产核资领导小组,再根据清产核资领导小组的审定意见进行账务处理。最大问题恰恰出在核实资金阶段,对于盘盈的账外资产,由于涉及乡村集体无法补缴的巨额税金问题,且缺乏针对性政策依据,县(区)级农村集体清产核资领导小组无权审定,因而无法进行后续账务处理,导致问题无限期搁置,甚至积重难返。二是缺乏必要的责任追究制度。由于农村集体资产管理制度不健全,特别是乡镇集体资产管理体制还很不完善,各地普遍存在政社不分、政企不分的现象,对于清产核资发现的问题,更缺少相应的责任追究制度,有的问题即使属于乡村集体有条件整改的,也无人认真去做。

  从政策、制度两方面破解难题

  在国家层面给予必要政策支持。建议农业农村部等部门在集中组织开展全国农村集体清产核资工作时,参照中国移动、中国联通等央企重组并购时对盘盈资产免缴所得税、营业税和契税的措施,出台优惠政策,对盘盈的集体资产免予补缴企业所得税。出台这样的政策措施,可实现国家、集体双赢:对国家来说,表面上没有征缴相应数额的企业所得税,但以后每年可以征缴房产税,仅朝阳区每年即可征缴上亿元(以房产原值的70%为基数,税率1.2%),从而拓宽了税源(从现实可行性看,如果没有特殊的优惠政策,集体资产“盘盈”应收缴的企业所得税如同空中楼阁,永远无法征缴,而且这些资产纳入账内核算之前,国家也无法征缴房产税);对集体来说,实际税负将大大减轻,今后的资产管理和财务核算也将得到切实规范。在具体操作上,为体现程序的严谨性,可在乡村集体有序开展清产核资的前提下,由乡镇人民政府对盘盈资产提出处理意见,并将资金核实申报表及说明报送由税务部门、农村集体资产管理部门共同组成的县(区)级农村集体清产核资领导小组办公室,经核实确认后,再报县级以上人民政府审议,审定后再进行账务处理。

  在乡镇层面建立责任追究制度。可结合农村集体经济年度审计工作,把清产核资发现的问题整改情况纳入审计范围,督促指导乡村集体积极整改,对于整改不力的,可采取公开通报的形式予以曝光,并将问题整改情况作为乡村干部考核、任免、奖惩的参考依据,确保及时整改到位,促进乡村集体资产规范运营。

  (作者单位:北京市朝阳区农经办)


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责任编辑:程明