党的十九大报告指出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”，今年中央一号文件提出“促进小农户和现代农业发展有机衔接”，不仅指出未来农业政策发展方向，更揭示出中国农业发展面临的主要问题和矛盾。

　　一、实现小农户和现代农业发展有机衔接的必要性

　　人多地少是中国基本国情。20世纪80年代初期全面实行家庭承包经营后，大约2.3亿农户平均每户承包不足8亩耕地，每个地块不足1亩。这一严峻现实使得即使宪法明确规定家庭经营制度为农村基本经营制度后，理论界和政策界关于在小规模农户基础上能否实现现代化以及怎样实现现代化问题，仍一直存在激烈争论。1998年召开的中共十五届三中全会对此作出权威性判断，即，“实行家庭承包经营……不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。”此后，尽管在政策上探索以“公司+农户”为主导的农业产业化模式，以及后来作为此模式升级版的“公司+合作社+农户”模式，并且在农业社会化服务体系建设上出台一系列政策，但自2008年以后以租地为主要内容的土地流转比例不断上升并成为一种重要社会经济现象后，农业政策重心逐渐转移到如何推进土地流转上。

　　其实，中央在政策上一直支持土地流转和规模经营。如1984年中央一号文件明确提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”。但直至20世纪末期，土地流转比例才达1%左右。进入21世纪后，随着外出打工劳动力人数不断增加，农民转出土地愿望日趋强烈。尤其是2007年出台《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，2008年召开中共十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，土地流转从2008年起进入快车道。2008年，土地流转面积占家庭承包经营总面积比例为8.9%，2016年底达35.1%，土地流转总面积达4.7亿亩。然而，尽管土地流转比例超过三分之一，但土地规模经营水平依然不高。截至2016年底，中国30亩以上农业经营主体约有1077万家，其中50亩以上356.6万家，土地小规模经营现状并未明显改观，且土地流转在2015年出现“拐点”——流转比例增速下降。2015年，土地流转比例增速从前三年4.3个百分点以上降至2.9个百分点，2016年降至1.8个百分点。主要原因既与中央政府降低东北三省一区玉米临时收储价格(2016年起取消玉米临时收储政策)有关，也与主要农产品生产成本不断升高等因素有关。总而言之，在相当长时期内，中国农村土地经营以小规模为主的状况无法明显改变，中国农业现代化只能在小农户基础上实现，必须在政策上引导小农户与现代农业发展对接，除此之外，无其他道路可走。

　　改革开放以来近40年经验证明，在小农户基础上实现农业现代化，必须做好两项基础性工作，一是建立健全完善的农业社会化服务体系，二是将农民组织起来。2007年实施的《农民专业合作社法》为组织农民对接大资本、化解市场竞争提供了法律基础。截至2017年7月底，全国在工商部门登记的农民合作社达193.3万家，实有入社农户11500万户，占家庭承包经营农户总数46.8%。农民合作社基本特征是“生产在家、服务在社”，基本功能是为成员提供某一环节或多环节的社会化服务，使成员在农业生产过程中节约成本或提高价格。因此，组织农民建立合作社，其实际效果也是为社会化服务提供方便。2008年召开的中共十七届三中全会指出“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”“支持供销合作社、农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。”可见，发展农民合作社是健全农业社会化服务体系的题中应有之义。

　　二、健全农业社会化服务体系的基本途径

　　健全农业社会化服务体系，实现小农户与现代农业发展有机衔接，必须从以下方面入手。

　　第一，进一步提高农民组织化水平。分析以上数据，即使转入土地的农户(或其他经营主体)依然处于小规模、分散经营状态，必须进一步提高组织化水平，将农民和各类新型经营主体高度组织起来，才能实现社会化服务基础上的规模化水平，即服务规模化。其中，农民合作社是最重要、基础性的组织化载体。2016年5月24日，习近平总书记考察黑龙江时指出“农业合作社是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开。农民合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式，要总结推广先进经验，把合作社进一步办好”。从目前农民合作社理事长身份构成看，78%为农民，13%为村干部。一方面，专业大户、家庭农场主等农村能人作为发展农民合作社的主力军，应充分发挥其作用;另一方面，村“两委”中多为农村精英，应发挥村“两委”作用。从此角度看，过去10年快速发展的土地流转尽管未明显提高规模化经营水平，但明显提高了农民组织化水平。

　　第二，充分发挥政府系统农业技术推广体系作用。有条件的地区构建区域性农业技术推广中心，为农民提供基础性、公益性社会化服务，如小型农田水利设施建设、农村道路建设、农业技术培训及其他公益性服务。由于政府系统农业技术推广机构服务能力有限，对一些社会力量能够提供商品化服务的领域可采取政府购买服务方式，如山东省、河南省一带对于机械化耕、种、收等环节均采取政府购买服务试点，取得良好效果。

　　第三，充分发挥农民合作社、农业产业化龙头企业、社会化服务机构等社会组织作用，为农民提高全方位社会化服务。农民合作社主要为其成员提供服务，龙头企业主要为其基地农户提供服务，社会化服务机构则通过收费方式为用户提供服务(如机耕、机收作业等)。据粗略计算，全国农业社会化服务业整体价值可达3万亿-4万亿元，足以吸引各方面社会力量进入此领域，应加以正确引导、规范，使其更好地服务于农民。

　　总而言之，逐步健全农业社会化服务体系，使小规模农户成为农业现代化组成部分，是历史赋予的重要任务，也是中国农业现代化的基础性工程。

　　(作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院)

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