近年来，中央和地方不断加大支持新型经营主体发展的工作力度，从上到下出台了一系列扶持政策。相比之下，聚焦普通农户的支持政策就没有那么多了。虽然在支持新型经营主体发展的各项政策措施中，大都强调要带动普通农户发展，密切利益联结机制，实现共同发展。但问题是，新型经营主体和普通农户的关系是什么，现实中新型经营主体愿不愿意、会不会主动带动普通农户发展，值得探讨。下面从三个角度分析他们之间的关系，从中得出一些结论和政策建议。

　　一、从新型经营主体角度看普通农户

　　一是经营土地的主要来源。新型经营主体从事生产经营活动，往往需要规模较大的土地，而土地大都只能从农户手中流转而来，这就产生了土地经营权流转的合同关系。对新型经营主体来说，流转土地花费的资本是不得不投入的土地租金成本，这部分流转费用自然越低越好。实践中，新型经营主体计算农业生产经营成本时，土地成本是很大的一块，也是抱怨比较多的一块。但是，如果从机会成本角度看，普通农户在自家承包地上从事生产，也应该算上土地的机会成本，因为农户放弃了获取流转收入的机会。

　　二是雇佣劳动力的主要来源。从实践来看，一些农户成为家庭农场、农民合作社、龙头企业生产基地的临时工、季节工，另一些农户还成为长期雇工和基地管理人员，甚至举家迁徙到基地和园区附近，改变了传统的生活环境。对新型经营主体来说，雇佣这部分农户的资本是不得不投入的劳动力成本，自然也希望越低越好。但事实上，中国农民劳动力廉价恐怕是不争的事实。从机会成本角度看，普通农户在自家承包地上从事生产，也应该算上务工的机会成本，因为农户放弃了出去务工获取收入的机会。

　　三是产品服务的对象。从事农业生产性服务业的新型经营主体，经营活动面向农业生产，而从事农业生产的普通农户就成为他们的服务对象。对这部分新型经营主体来说，普通农户是服务的“顾客”，是营利的来源。实践中不少农机大户、农机合作社面向普通农户从事农业机械化服务，就是这样的情况。

　　四是合作的伙伴。一些普通农户以土地经营权、资金、劳动力等自有资源入股合作社、龙头企业等新型经营主体，彼此合作，共担风险共享收益，结成了利益共同体、命运共同体。对新型经营主体来说，这样的农户就成为合作的伙伴，成为组织内部的“股东”。从实践来看，这样的情况并不多。一些地方宣传的土地入股的做法，其实只是土地流转关系，农户每年从农民合作社、龙头企业等新型经营主体方面获得固定的租金，并不真正参与组织的生产经营，也不了解组织的盈利情况。不少新型经营主体也不愿意让不具备经营管理经验的普通农户深度介入经营管理活动，更不用说介入利益分配的核心环节。

　　二、从普通农户角度看新型经营主体

　　一是流转土地的方向之一。2016年底，我国农村土地经营权流转面积占家庭承包耕地总面积的35.1%。对流转土地经营权的农户来说，除了流转给其他农户外，大部分流转给了家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体。农户据此可以获得固定的流转收入，但同时也要承担流转后收不回来、土地性质被擅自改变等相关风险。现实中存在一些工商资本租赁农地擅自改变土地用途的情况，产生了比较严重的违约问题和社会问题。

　　二是可以获得打工收入的雇主。普通农户在打理好自有承包地之余，就近在家庭农场、农民合作社、龙头企业打工;或者将土地经营权流转给新型经营主体，同时在后者的生产基地打工。对这部分普通农户来说，新型经营主体就是雇主，农户可以获得一部分打工收入。

　　三是获取服务的来源之一。普通农户从事农业生产，需要获取生产、销售等方面服务。尤其是当前留守农村从事农业生产活动的农户呈现老龄化、妇女化、兼业化趋势，一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事越来越多，需要的服务也越来越多。在这种情况下，新型经营主体就成为生产、经营、销售等服务的提供方之一。生产性服务业也成了一个极具发展潜力的行业。

　　四是合作的对象。如前所述，一些普通农户将土地经营权、资金、劳动力等资源入股新型经营主体，成为“股东”，此时的新型经营主体就成为合作的对象。从实践看，二者合作的深度并没有达到利益共同体的程度。

　　三、从政策实施效果的角度看二者之间的关系

　　一是政策的实施确实促进了新型经营主体联农带农，实现双赢。据统计，全国41万个农业产业化组织辐射带动农户1.27亿户，农户从事产业化经营年户均多增收3493元。190多万家农民合作社实有入社农户超过1亿户，参加合作社农户的收入普遍比非成员农户高出20%以上。实践中，新型经营主体和农户之间从简单的订单带动、利润返还到股份合作、交叉持股，就是利益联结机制不断深化的过程，也是政策推动下实现的双赢。

　　二是扶优扶强的政策，造成或者加剧了城乡之间、“三农”内部分化趋势。税收补贴、基础设施建设补贴等政策资源非常有限。这些有限的资源分配给了新型经营主体，如果新型经营主体带动农户发展的意愿不强、动力不足，甚至与普通农户争利，就实现不了财政资源的优化配置，就有可能挤压普通农户原本可以享受扶持政策的空间，造成或拉大普通农户和新型经营主体之间的差距，造成或加剧城乡之间、农村内部的分化，影响分配公平。

　　四、结论和建议

　　一是促进新型经营主体发展的同时，把握政策取向，将促进普通农户发展放在首位。《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》指出，“鼓励地方将新型农业经营主体带动农户数量和成效作为相关财政支农资金和项目审批、验收的重要参考依据”。可以多出台类似的便于操作、指标清晰的政策，切实将政策意图贯彻下去，实现硬约束，达到预想目标。着重加强新型经营主体的规范化建设，强化监管，坚决清理“空壳子”和套取财政补贴、与民争利的假主体。

　　二是重点支持生产性服务业的发展。农业生产性服务业和普通农户、农业生产距离最近，是将普通农户引入现代农业发展轨道的重要途径。但整体来看，我国目前的农业生产性服务业发展还不够，和发达国家相比还有一定差距。应该大力支持农业生产性服务业的发展，为普通农户提供更多方便快捷的服务，更好促进普通农户实现农业现代化。

　　三是大力支持普通农户内生发展。在支持新型经营主体发展的同时，应重点扶持普通农户自我发展壮大，实现内生发展。在这个方面，支持农户发展乡村旅游、农产品加工、农产品电子商务等都是很好的思路，要变“引领、带动农户发展”为“使农户内生、自主发展”。

　　四是扶持新型集体经济发展。发展新型集体经济是新时期维护农民合法权益、增加农民财产性收入、让农民分享改革发展成果，从而促进普通农户发展壮大、实现共同富裕的有效途径。集体经济组织可以在最大范围内实现普通农户的合作与联合，通过产权方式、组织方式的变革充实壮大普通农户的力量，提升普通农户在合作方式、利益分配等方面的话语权，与新型经营主体开展更平等更广泛更深入的合作。

　　(作者单位：农业部经管司)

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