土地是农民的“命根子”，保护农民的土地权利，是对农民最直接、最具体、最实在的保护。

　　1978年的一个冬夜，安徽省凤阳县小岗村18户村民在一份大包干的“生死契约”上按下红手印，成为以土地家庭联产承包经营为基础的农村土地制度改革的一声春雷，拉开了农村土地制度改革的大幕。

　　38年后的一个春天，还是在小岗村，习近平总书记明确指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。要抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上“定心丸”。

　　党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革，保持土地承包关系稳定并长久不变。农村承包地确权登记颁证工作，被视为深化农村土地制度改革的前提和基础性工作，在完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系等方面发挥着重要作用。随着全国大力实施乡村振兴战略，自2009年起便开始探索试点的农村承包地确权登记颁证工作再次引起高度关注，这场如火如荼的土地确权攻坚战正在华夏大地全面提速，“定成员，准登记，确实地，赋真权，颁铁证”的生动场面处处可见，不断夯实深化农村改革的“四梁八柱”基础，为实施乡村振兴战略保驾护航。

　　落实承包关系长久不变 土地确权应势破题

　　自2009年启动土地承包经营权确权登记颁证试点以来，农村承包地确权登记颁证工作硕果累累，土地有了“身份证”，农民吃了“定心丸”，稳定了农村土地承包关系，为实现“还权赋能”的农村土地制度改革奠定了良好的基础。

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，2003年《农村土地承包法》颁布实施后，农村土地承包关系基本稳定，为发展农村经济、维护农村稳定起到了坚实的支撑作用。但是随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入发展，因历史原因形成的面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题逐渐显现。这些问题引发了大量土地承包纠纷，既影响了农民权益的维护和农村的社会稳定，也成为土地有序流转、发展适度规模经营的制约因素。

　　党的十八大以来，中央高瞻远瞩，全面布局，在两权分离的家庭承包经营制度基础上，提出并制定了“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”的“三权”分置制度。这是我国继家庭联产承包责任制后农村土地制度改革又一重大制度创新。要确保“三权”分置有序实施，扎实做好农村土地确权登记颁证工作是前提。

　　近年来，在中央的鼓励引导下，我国土地流转的规模和速度不断加快，各地大力发展农业适度规模经营，培育各类新型经营主体，鼓励农村土地经营权有序、规模流转，但由于历史原因造成的承包地块权属界限不清、合同面积不准等问题逐渐显现，农户承包地历史遗留问题成为制约农业适度规模经营和“四化”同步发展的突出障碍。在土地承包权与经营权事实上分离的前提下，怎么样严格保护农村土地的所有权，保护好原承包户的利益，同时赋予在流转土地上从事经营活动的主体相应的权益，实践中的种种问题都对土地承包经营权确权登记颁证工作提出了迫切要求。

　　在新时期农业农村发展的呼唤下，农村土地承包经营权确权登记颁证工作应势破题。2007年《物权法》颁布实施，明确了土地承包经营权为用益物权。按照物权法定、依法登记保护的基本原则，2008年中央1号文件要求“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”。党的十七届三中全会、十八届三中全会都明确要求，要搞好农村土地确权、登记、颁证，依法维护农民土地承包经营权。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。李克强总理在2014年政府工作报告中要求，抓紧土地承包经营权确权登记颁证工作。汪洋副总理多次作出具体指示，要求抓好现有试点，继续扩大整省试点。

　　“破题”以来，根据中央的政策要求和具体安排，各试点省份积极贯彻落实，有条不紊推进。通过农村承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，强化对农户土地承包经营权的物权保护;建立健全土地承包经营权登记制度，不断完善土地承包经营权权能;建立土地承包经营权数据库，搭建中央、省、市、县四级信息应用平台，开发农村土地大数据，将农村土地管理形成多维立体的数据共享体系。

　　通过承包地确权登记颁证，把农户承包经营权落实到具体地块，使农户承包地权属更加明晰，外出务工的农民流转承包地就能更踏实，各类新型经营主体则能放心、稳定地流转土地，对农业生产进行长期投资。农村稳定了，农业发展了，农民收入提高了，对实施乡村振兴战略意义重大。

　　服务深化农村改革全局 土地确权蹄疾步稳

　　开展承包地确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发作出的一项重大决策。2009年中央1号文件明确提出“要强化对土地承包经营权的物权保护”，“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。随后几年的中央1号文件都对扩大试点范围、有序推进试点提出了明确要求。

　　搞好农村承包地确权登记颁证工作，意义十分重大，工作十分繁重，情况十分复杂，任务十分艰巨，必须积极稳妥开展，坚持试点先行，循序渐进，逐步扩大，确保风险可控。自2009年开始，从8个村组搞试点，到整乡整镇试点，又到整县推进试点，再到2014年在山东、四川、安徽3个省开展整省推进试点，整个过程是一步一步从小到大，始终是小步快走、蹄疾而步稳，目的是通过试点，探索路径，积累经验。2015年整省推进试点增加江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南9省(区)，2016年再增加河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西10省(区)。到2017年，北京、天津、重庆、福建、广西、青海6省(市、区)加入，整省试点扩大至28个省份。

　　2014年11月，中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》确定“用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”，同时明确了具体任务。2015年2月，农业部会同中央农办、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，进一步把思想认识统一到中央决策部署上来，梳理出开展土地承包档案资料清查、开展土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记簿、颁发土地承包经营权证书、推进信息应用平台建设、建立健全档案管理制度七项重点任务，要求各地各级要稳妥审慎推进，要始终坚持党在农村的基本政策，坚持依法办事，坚持走群众路线，坚持从当地的实际出发，坚持进度服从质量，实实在在给农民“确实权、颁铁证”，圆满完成中央部署的任务，向党中央、国务院交出一份满意的答卷。

　　土地确权事关亿万农民群众的切身利益，各地推进确权试点工作格外注意方式方法，确保工作做到农民的心坎上。按照中央决策部署，各地设计试点方案时，不搞一刀切，不搞齐步走，不强求百分之百，因地制宜，因村而异。从8个试点村组到28个整省试点，由点到面，由少到多，科学把握进度，逐步扩大试点范围。承包地确权登记颁证是对农民财产权益的保护，在确权登记颁证各环节工作中，坚持村民民主协商，充分发挥农民群众的知情权、参与权和决策权，发挥他们的主体作用。试点中遇到的各种矛盾，在法律政策未有明确规定的情况下，坚持民主协商，通过农民集体研究决策来化解。

　　为确保农村承包地确权登记颁证整省试点工作顺利推进，农业部出台相关标准规范和意见，印发了包括《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法(试行)》等5个标准规范文件、《农村土地承包经营权登记簿证样式》《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作的通知》《农村土地承包经营权信息应用平台建设总体方案》等。这些政策文件和标准规范的出台，为各地规范开展试点提供了重要保障。同时强化监督促落实，农业部多次进行跟踪督导，有效推动各地抓紧抓实抓好试点工作。

　　各地推动农村承包地确权登记颁证工作的过程，也是解决承包地历史遗留问题、化解承包户矛盾纠纷的过程。通过土地确权登记颁证工作，尽快把土地关系明确，把权益界限划清，可以避免很多矛盾，也可以为化解纠纷提供法定依据。从目前试点情况看，不少地方在确权登记颁证中，通过民主协商、乡村调解、县市仲裁等多种渠道和办法，有效化解了一批历史遗留问题，解决了一批涉土矛盾纠纷，促进了农村稳定。

　　经过4年不懈努力，全国整省推进农村承包地确权登记颁证工作的省份已达28个，试点范围扩大至全国2718个县(区、市)，3.3万个乡(镇)、53.9万个行政村，实测承包地面积15.2亿亩，确权面积达11.1亿亩;山东、宁夏、安徽、四川、江西、河南、陕西、海南8省(区)基本完成。

　　夯实乡村振兴战略地基 土地确权拓展应用

　　党的十九大报告首次提出坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，为新时代农业农村改革发展指明了方向、明确了重点。

　　回顾党的十八大以来农村改革进程，改革主线始终紧扣着土地制度，承包地确权登记颁证工作的基础性作用尤显重要。不论是稳定土地承包关系，推动“三权”分置，还是深化农村集体产权制度改革，发展多种形式的农业适度规模经营，承包地确权登记颁证工作成果运用与实施乡村振兴战略高度契合。

　　随着确权登记颁证陆续展开，地块权属进一步清晰，农民心情安定了，农村基本经营制度和土地承包关系更加稳固。党的十九大报告明确提出要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。在各试点省份，已确权颁证农户纷纷形容“能够再管至少四十年”的土地承包经营权证书是“定心丸”，增加了农民自主经营预期和经营计划的长期性，激发了农民积极性。建立在实测基础上的承包地块信息再为稳定土地承包关系加上了“双保险”，今后无论地块状况如何变化，确认承包关系都能有据可查。以此为基础，土地承包经营权放心流转、稳定流转的制度将得到进一步的顺利推行，有利于家庭承包经营向集约化、规模化转变，从而加快现代农业发展。

　　承包地确权登记颁证不仅确认了所有权，稳定了承包权，同时也放活了经营权，确保了承包地“三权”分置有序实施。土地承包经营权确权登记解决了承包地块面积不准确、四至不清楚、空间位置不明确等问题，经营权真正具有了公平公开流转、交易和抵押的价值。在城镇化、工业化和农业现代化进程中，农村土地确权登记有效解决了农村集体土地权属纠纷，切实维护了农民的土地物权，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场打下了良好的基础。

　　从各试点省份的大胆探索看，通过探索确权成果在推进土地流转、抵押融资、涉农补贴、承包地有偿退出、农田整治、解决地块细碎化、休耕轮作等方面的转化应用，推动确权红利充分释放，经营权流转、股份合作、代耕代种、联耕联种、土地托管等创新经营方式遍地开花，土地流转和服务带动类的多种形式新型经营主体蓬勃发展，引导农民在自愿的基础上结合确权实现按户连片种植，推动农业发展方式由粗放、零散型向集约、高效型转变。

　　确权登记形成的地理信息海量数据更是无价之宝。为利用好这笔财富，目前农业部已加快国家级确权登记数据库和农村土地承包经营权信息应用平台建设，推进农村承包地管理信息化，特别是在耕地轮作休耕、永久基本农田划定等方面，实实在在地推进承包地确权工作来服务农业现代化的大局。逐步实现划定的永久基本农田信息标注到农户的土地承包经营权登记簿和证书上，利用好承包地确权登记大数据，对轮作休耕区域开展遥感动态监测和耕地质量监测，提供耕地轮作休耕地块的四至信息及农户基本情况，建立健全耕地轮作休耕试点数据库，实现跟踪试点区域作物种植和耕地质量变化情况功能。

　　雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。40年前，小岗村农民的一纸契约吹响了农村改革的号角;步入新世纪，亿万农民从手中的承包地确权证书上体会着新一轮农村土地制度改革带来的期盼与希望。2018年，农村承包地确权登记颁证工作即将收官，而这件非干不可､必须做好的大事引发的浪潮，以及所引发的脉动效应，必然随着乡村振兴战略深入实施持续发酵。

　　(作者单位：农业部经管司、中国农村杂志社)

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