中国农村网 > 改革调查

清产核资要抓住五个要点

2018-01-12 11:42:06       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:赵兴泉 王敬培 贺学明

  

  中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》发布后,浙江省嘉兴市选择资产规模较大的海宁桃园村、资产规模处嘉兴市平均水平的海宁市张店村和平湖虹霓村、资产规模较小的秀洲南梅村先行开展村集体资产清产核资试点工作。调研组对嘉兴三县四村的清产核资进行了全过程跟踪观察,对江苏常熟市和苏州吴中区全域开展了农村集体资产清产核资情况进行了深入调查研究。

  一、谁来清

  由于嘉兴市三县四村的清产核资是由嘉兴市农经局统一组织的试点,故在实际操作中,均采用由市县(市、区)农村集体“三资”主管部门统一指导、试点村所在乡镇组织实施,村集体经济组织作为实施主体组织人员力量进行清查的方式,其中,海宁市桃园村和张店村,由村委托有资质的专业机构具体实施。所需经费由镇级财政安排。

  嘉兴三县四村的清产核资试点,在解决谁来清的问题上,基本形成了“政府主导、部门指导、村镇主体、社会参与”的方式,这种方式,在对江苏常熟、苏州吴中调研中已得到证实,是一种可复制、可推广的模式。政府主导,就是县乡党委、政府建立领导小组,制定相关政策,行政推动清产核资工作。部门指导,就是县乡农村集体“三资”主管机构负责具体的业务指导,包括技术培训,等等,同时,监察、财政、建设、国土、审计和农口其他有关部门也密切配合。村镇主体就是集体资产权属主体集体经济组织为实施主体。社会参与,就是由村镇主体根据资产类别和特性,对于自身没有能力的作业,委托有资质的专业技术机构实施,让社会中介组织按购买提供服务。调研发现,是否需要聘请有资质的专业机构,要因地制宜;凡是账内有明细标注的,可以不再进行丈量;要进行实物丈量的,最好请有资质的专业机构实施。至于费用承担问题,应始终坚持“多予少取放活”的方针,以“农民负担持续减轻不反弹”为原则,借鉴江苏常熟的办法,由市镇两级财政按一定比例负担。

  二、清什么

  嘉兴土地承包经营权确权登记颁证已全面开展,因此,试点村的清产核资工作,重点是查清核实未承包到户的农地和集体经营性建设用地、经营性资产和公益性资产。通过本次清理后,经界定权属为组级资产的,仍按原有模式管理。对集体统一经营的经营性资产和公益性资产,查实存量、价值和使用情况;对村级债务逐一核实,理清债权和债务;做到账证相符和账实相符。

  四个村的试点经验表明,全面开展清产核资,要与农村土地承包经营权确权登记颁证、农村宅基地及住房确权登记发证工作同步配套。对于这一块资源性资产,重在查漏补缺,重在做好成果转化。而对于经营性资产和非经营性资产则要作为重中之重,全面搞清这些资产的存量、结构、分布和运用效益等。同时,要高度重视村级债务问题,既要搞清债权债务,更要对村级负债有明确说法。

  三、怎么清

  在“怎么清”的实务操作中,嘉兴三县四村试点的经验具有借鉴性。江苏常熟市和苏州吴中区也基本上采取了“建立组织—制定方案—清查核实—权属甄别—公示确认—调账造册入网—上报汇总”等八大流程,但其核心环节都是紧紧抓住了清查、公开和登记三大环节。衡量农村集体资产是否查清核实,要以账物、账款、账账、账证、账表“五相符”为目标导向。对于具体问题要具体分析,要因地制宜不搞一刀切。如账实核查中的实物丈量计算问题,账内的,要逐一与实物核对,如账内已有明细标注的,不再进行丈量。账外的要在实物丈量的基础上,乘势进行权属甄别,经公示无误后入账。再如非经营性资产的价值重置问题,无原始凭证的,要进行估价;账面价值与实际价值背离较大的,要进行价值重估;重置后的价值,要以集体经济组织成员认可为原则。要与农村集体“三资”后续管理相衔接,以有利于规范化、信息化管理为原则,抓住清产核资机会做细做实基础工作,包括凭证明细、照片图片和地理信息等。

  四、清出来的问题怎么处置

  嘉兴三县四村试点遇到了一些较难处理的问题,主要有:一是村级发展抱团建设项目的资产难处理。目前多村抱团项目除公司化运作外,一般的账务处理是资产全部作为牵头村的固定资产,造成牵头村的实际资产与账面资产不符,虚增了该村的资产和负债。二是部分土地资源难界定。清查中发现,村级集体建设用地上“房地分离”现象比较普遍,有的私营企业在租用的村级土地上建造厂房,而村级没有土地使用权证,面积和价值难以确定。三是违章建筑资产难处置。清理中发现,盘盈资产中存在承租企业私自搭建的违章建筑物,合同到期收回后,资产权属虽归村所有,但盘盈的违建房产是否应该重新估价入账就成了问题。四是林业资产的核实与登记较难。随着新农村建设及村庄绿化工作的推进,村级林木资产数量较大、品种繁多、规格不一,给清理统计带来较大的难度,且难以估算价值。五是在建工程项目中费用处理难。在建工程中,一些达标创建、综合整治等项目支出既不形成固定资产,也未及时转账核销,清理后核销金额大,影响集体经济当年的经营收益。六是部分债权核销难。应收款中有部分账龄超长又无回收可能的债权,本应及时进行核销,但实际操作中,部分村干部顾虑核销后影响年度收益和业绩考核,部分村民代表则认为是历史上村干部造成的,主张责任追究而不赞成核销。七是债务化解难。除强村发展项目的经营性负债外,村级债务主要是新农村建设的工程欠款、各类专项应付款,这些负债绝大部分无收入来源,化解难度较大。

  调研发现,苏州市吴中区在清产核资中,由区政府制定资产处置规范性文件,出台《农村集体资产规范处置操作办法》,对处置资产情形、规范处置程序和办法作出明确规定,初始决策建议权归集体经济组织,经乡镇政府审核批准后付诸实施,值得各地借鉴并推广。同时,要重视对财政转移支付形成的资产处置,对政府拨款、减免税费等形成的资产,划归农村集体经济组织所有。要重视对未取得合法证照的资产处置,只要是事实上长期存在的、与现行规划没有明显抵触的、对发展集体经济起着举足轻重作用的,应当给予合法资格,补办相应证照。

  五、清后怎么管理

  农村集体资产清产核资,与农村三块地、农民三大财产权利改革紧密相连、息息相关,为此建议,一是国家相关主管部门要加强指导。建议中央有关部门抓紧出台“稳步推进农村集体资产清产核资的指导意见”,明确并细化政策口径、分步推进要求、主要技术路线、资产界定处置办法等。嘉兴三县四村试点和苏州县(市、区)的经验表明,无论是农村集体资产股份合作制改革已完成村,还是未改革村都有必要全面开展清产核资,但不宜采用“一刀切”的办法,要允许各地因地制宜。对农民财产三大权利改革基础比较扎实的地方,重在查漏、补缺,“缺什么”就“补什么”,重在农村集体“三资”管理的规范化、常态化、信息化建设;而对于尚未进行股份合作制改革的地方,则要更加重视为推进改革而打好基础。二是要重视村级债务化解问题。要抓住全面开展农村集体资产清产核资的难得机遇,高度重视化解村级债务问题。既要查清债权和债务,更要客观分析债务形成的原因,出台支持村级债务化解的政策。村级债务的化解要分类施策,按照“谁受益,谁负担”的原则落实债务人,通过清欠消债、核销减债、拍卖还债、划转抵债等多种方式,帮助村级组织化解债务。同时,要完善农村公益事业建设机制,健全新增债务责任追究制度,严控新增不良债务。探索建立村级债务化解考核激励办法,将化解债务与以奖代补挂钩;支持发展壮大村级集体经济,推进村级债务的化解,促进美丽乡村建设,加快乡村基层社会治理现代化。

  (作者单位:浙江农林大学、浙江省嘉兴市农经局)


中国农村网
责任编辑:霍然