2018年9月21日，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调指出，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。这充分体现了新时代对于创新农村双层经营体制的新要求。

　　一、改革开放40年来，农村双层经营体制经历了从形成到完善、内涵不断拓展的过程

　　农村双层经营体制是1980年代初期农村全面推行家庭联产承包责任制后形成的经营制度形态，1991年，中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把这一体制表述为“统分结合的双层经营体制”，并明确了在家庭承包经营制度下农村集体经营存在的必要性：“要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办。要做到集体财产有人管理，各种利益关系有人协调，生产服务、集体资源开发、农业基本建设有人组织。这不仅不会影响家庭经营，而且会给家庭经营注入新的活力，推动全体农户共同发展。”1999年版《宪法》第八条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”从而使这一制度具有法律效力。1998年10月召开的中共十五届三中全会指出：“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并进一步提出：“农村集体经济组织要管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，特别要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。”

　　2008年召开的十七届三中全会进一步拓展了双层经营中集体经营的内涵：“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”这就意味着，由于大部分村集体经济无力行使生产层面上“统”的职能，宪法中规定的“统一经营”职能逐渐让渡给农民专业合作社、农业产业化龙头企业等经济组织。2013年11月召开的中共十八届三中全会指出：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”把集体经营和合作经营、企业经营放在同一层面上，进一步拓展了双层经营的内涵。中共十九大报告再次提出“巩固和完善农村基本经营制度”，其基础应该建立在拓展之后的双层经营体制上面。

　　二、当前创新双层经营体制的重点是抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展

　　大国小农是中国的基本国情。根据国家统计局公布的第三次农业普查数据，截至2016年底，全国共有2.3亿农户，其中2.1亿农业经营户，平均每户承包不到8亩耕地，并被分成9块，每个地块不到1亩。自2008年以来，由于政策鼓励等多重因素，土地流转速度大大加快。2008年土地流转面积占家庭承包经营总面积的比例为8.9%，2009年达到12%，此后一路上升，到2016年底土地流转总面积4.71亿亩，占家庭承包经营总面积的35.1%，形成30亩以上的大户1052.1万家，其中50亩以上的356.6万家。可见，小农户经营的总体状况没有得到根本改变。但实践证明，已经形成规模经济的家庭农场在商品农产品供给、环境友好农产品生产等方面正在发挥着重要的示范作用。部分家庭农场还能为一般农户提供一定水平的社会化服务，带动整体农业现代化水平的提升。已有研究证明，家庭农场的经营规模越大，拥有的农机具数量越多。农业机械化水平当然是衡量农业现代化水平的重要指标之一。当前，全国农民工总量已经接近3亿人，越来越多的家庭将会在城镇定居，土地流转和进一步集中将是不可阻挡的大趋势。因此，在政策上促进家庭农场的进一步发展，应该是创新双层经营体制的重要内容。

　　农民合作社是我国农业现代化进程中的中坚力量。我们在很多地区调研发现，具有一定经营规模的家庭农场自觉联合起来成立合作社，共同抵御市场风险。在全国已经在工商部门注册的210多万家合作社中，30%以上为大户带动型，这些“大户”多为家庭农场。始之于90年代中期的农业产业化政策，其基本模式是“公司+农户”，但运行过程中难以处理好企业和农户之间的利益关系，于是在二者之间加上了合作社这个中介组织，变成了“公司+合作社+农户”。因此，十八届三中全会提出的企业经营模式，其实质就是“企业+合作社”经营模式。随着农业中专业化程度加深和分工细化，越来越多的生产环节分离出来成为农业社会化服务，而提供服务的经济组织主要是农民合作社。当前，全国范围内正在推行农村集体产权制度改革，其组织形式就是农村社区股份合作社，即把集体经营性资产量化到每个成员，成员参与合作社重大决策和盈余分配。因此，改革后的集体经营也就是合作社经营。可见，抓住了合作社这个新型经营主体，就是抓住了农业农村现代化的“牛鼻子”。

　　综上所述，农民合作社和家庭农场是当前新型农业经营主体的核心，是创新双层经营体制的核心，也是实施党的十九大提出的乡村振兴战略、实现农业农村现代化的最重要主体，必须在政策上予以倾斜，促进其优先发展。

　　三、创新农村双层经营体制的最终目标是提高农业经营效率

　　40年前在安徽省小岗村率先发起的农村改革，之后在政策上不断创新农村双层经营体制，其终极目标就是提高农业经营效率。从学理上看，衡量农业经营效率的指标很多，最主要的是两个，一是土地生产率，一是劳动生产率。

　　土地生产率就是单位面积产量。中国是一个拥有近14亿人口的大国，可利用土地总面积只有20亿亩，其中灌溉面积只占50%，2016年粮食作物平均单产只有363公斤。2017年，中国共进口谷物2560.1万吨，同比增16.4%;大豆9552.6万吨，增13.8%;油菜籽474.8万吨，增33.2%;食用植物油742.8万吨，同比增7.9%。这么大的进口量，除了资源短缺外，单位面积产量低依然是一个重要因素。在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记指出：“保障国家粮食安全是一个永恒的课题”“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”“我们的饭碗应该主要装中国粮”。在资源一定的前提下，实现总书记提出的粮食发展目标就必须提高单产。如何提高粮食单产?除了科学技术进步，主要应该依靠经营制度的创新。2016年4月25日，习近平总书记在安徽小岗村主持召开农村改革座谈会时指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度。大力发展农民合作社和家庭农场，就是在现行基本经营制度框架下的创新和完善。

　　现阶段，劳动生产率主要表现为每个农村劳动力在一定时期内(通常为一年)的所得。按照世界银行统计的数据，中国单位劳动力的农业增加值为美国的1%、加拿大的0.99%、韩国的3.2%。这当然和世行的统计口径及数据来源有关，但中国农业劳动生产率低是不争的事实。怎样才能提高劳动生产率呢?第一，通过土地流转，实现规模化经营，不仅能够提高土地生产率，还由于使用的劳动力数量减少了，劳动生产率也大大提高了，如黑龙江省克山县仁发农机合作社，现有2500个农户入股土地56000亩，所有生产环节全部机械化，投入的劳动力数量不足原来的十分之一，并且把2500个家庭的劳动力从土地上解放出来，他们可以外出打工，也可以在合作社打工，获得两份收入。第二，通过农业生产托管，为农业生产提供社会化服务，可以是全托管，也可以是半托管，可以大大降低农业生产成本，提高劳动生产率。如河南省荥阳市新田地种植专业合作社，入社农户19000户，土地51000亩。该合作社的特点是“生产在家，服务在社”，合作社提供“六统一”服务，即统一采购农资、统一测土配肥、统一选购良种、统一田间管理、统一机械收割、统一回收销售。2016年，仅小麦一茬就为农民每亩节约农药、化肥、机耕等费用111元，由于高产和高价销售，每亩多收入446元。由于全程机械化操作，使用的劳动力很少，大大节省了劳动力，提高了劳动生产率。

　　中国农业正处在一个新的转折点上，这就是从传统农业向现代农业的转变。由于劳动力大量向城镇和非农产业转移，农业发展必须应对新的机遇和挑战，这不仅需要技术创新，更需要经营制度创新。因此，必须按照总书记所要求的那样，大力发展各类农民合作社和家庭农场，不断赋予农村双层经营新的内涵，在乡村振兴的大背景下，切实推进农业农村现代化。

　　(作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院)