10月22日到26日，十三届全国人大常委会第六次会议在京举行。农村土地承包法修正案草案二审稿提请本次会议审议。草案二审稿指出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，是本次修改农村土地承包法的主要任务。

　　此前，十二届全国人大常委会第三十次会议对农村土地承包法修正案草案进行了初次审议。草案二审稿此次作出多处修改，包括落实“三权分置”改革要求、规定土地经营权的登记、土地经营权的融资担保制度、承包期延长等。

　　明晰“三权”的性质和相互关系

　　“三权分置”是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。党的十九大报告指出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。

　　十九大闭幕后，去年10月31日十二届全国人大常委会第三十次会议初次审议农村土地承包法修正案草案，一审稿写入了“三权分置”，规定：以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权，并明确了土地承包权和土地经营权的权能。同时，为了加强对土地承包权的保护，草案同时规定，承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

　　对于上述规定，一审后，有的常委委员、人大代表提出，应当明晰“三权”的性质和相互关系，以便于理解和操作。

　　全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明作关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》修改情况汇报时介绍，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，宪法和法律委员会经研究认为，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

　　据此，在一审稿基础上，二审稿对“三权分置”作出了四大修改。

　　其一，明确农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

　　其二，明确对土地经营权流转的保护，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

　　其三，明确土地经营权人的权利，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

　　其四，明确土地经营权流转的内涵，包括明确土地经营权的流转方式、流转原则、流转价款、流转合同等具体程序和要求。

　　保护经营主体取得的土地经营权

　　推进“三权分置”改革，关键是要明确和保护经营主体通过流转合同取得的土地经营权，保障其经营预期。实践中，不同经营主体对土地经营权登记颁证的需求存在差异，有的经营者希望能通过登记的方式获得长期稳定的土地经营权，而有的从事短期粮食种植的经营者则认为没有必要办理登记。

　　全国人大宪法和法律委员会经研究认为，有必要赋予土地经营当事人一定的选择权，通过建立土地经营权的登记颁证制度，合理平衡各方权利义务，同时，规范农户收回土地经营权的行为。

　　据此，二审稿增加规定：“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”

　　同时，为避免承包方随意解除合同，二审稿还增加规定：承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有法定情形的除外。

　　明确土地经营权融资担保的登记和受偿问题

　　对于土地经营权的融资担保问题，一审稿规定，第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。对此，有的常委委员和专家提出，土地经营权融资担保的登记及实现也需要予以明确。

　　“经研究认为，通过赋予担保物权登记对抗效力，明确担保物权人在实现担保物权时有权以土地经营权优先受偿，有利于保护融资担保方当事人的合法权益”，胡可明介绍说，二审稿增加规定：“担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人。”“实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”

　　明确“其他方式的承包”权利性质

　　现行农村土地承包法第三章规定了其他方式(即家庭承包以外的方式)的承包，主要是承包“四荒地”。由于承包人不局限于农村集体经济组织内部成员，承包的方式、原则也不同，对于“其他方式的承包”取得的土地权利的性质，实践中存在争议。

　　有的地方和专家提出，家庭承包具有生产经营性质，也具有社会保障性质，只有本集体经济组织成员才有权承包，取得土地承包经营权。“四荒地”承包不涉及社会保障因素，承包方不限于本集体经济组织成员，其取得的权利在性质上不同于土地承包经营权。宪法和法律委员会采纳了这一建议，二审稿修改为，以其他方式承包农村土地的，承包方取得土地经营权。

　　草地、林地承包期届满后再延30年

　　一审稿明确规定：耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。耕地承包期届满后再延长30年。

　　对此，有的常委委员和社会公众提出，林地、草地承包期届满后延期的问题也应作出规定。

　　胡可明作修改情况汇报时表示，保持农村土地承包关系长期稳定，应当包括草地和林地的承包关系。据此，二审稿增加规定，“草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长”，即草地、林地承包期届满后依照耕地的有关规定，再延长30年。

　　删除弃耕抛荒有关条款

　　一审稿规定，承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，承包方连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包。

　　有的常委委员和社会公众提出，实践中弃耕抛荒的原因比较复杂，发包方可以进行督促纠正，但收取费用应当收多少、怎么收，耕作收益归谁，会产生很多问题，强行收回承包地也不利于稳定承包关系，容易引发更多纠纷。二审稿采纳了这一建议，删除了上述弃耕抛荒条款。