一、解决农地细碎化问题开始摆上日程

　　(一)我国农地细碎化问题突出，中央政府有义务解决

　　在我国实行土地家庭承包经营时，受朴素的公平理念影响，土地往往根据远近肥瘦在承包农户中均分，导致土地细碎化问题严重，在我国南方地区表现得更加突出。目前，我国户均耕地面积不到7.5亩，却户均5.7块。安徽怀远县农民孙林家有21亩地，却分为12块，其中不到1亩的就有6块。而有的地方农户的一块承包地小到被形象地称为“巴掌田”“草帽地”——即一个巴掌、一个草帽就可以把土地盖住。但应该说，这种做法在当时农业基础设施落后、农业机械化水平不高及非农就业机会缺乏等经济社会背景下，农民是普遍认可与接受的。

　　然而，随着上述经济社会环境的逐步改变，这种“七零八落”的土地分布，给种地农户带来了诸多的不便，增加了生产成本，影响了农业效率，与时代的需求越来越不适应。一定程度上说，细碎化的土地格局，已经成为农业生产力进一步发展的阻力。虽然目前全国土地流转的面积已经超过三分之一，但仍然有近三分之二的土地由承包农户自己耕种，他们仍然是中国农业生产的重要力量，不能忽视他们的生产成本及效率等问题。而如何破解这一难题，虽然具体操作上主要是地方政府的事，是农民群众自己的事，但从我国粮食安全与农业竞争力提升角度出发，中央政府有义不容辞的责任与义务。

　　(二)我国在解决农地细碎化问题上具有独特的制度优势

　　从国际视角来看，人多地少、细碎分散是东亚小农国家(地区)长期面临的共同难题，也是一种无奈。农地私有的日本则是想尽一切办法来破解这一难题，除了促进土地流转外，其《农地改良法》中也通过“交换合并”等措施来解决农地细碎化，从而推动规模化。虽然取得了一定的成效，但成本高、阻力大，并不令人满意。

　　一些日本农经学者认为，在坚持土地集体所有条件下，中国在农业规模经营的道路上可能比日本更顺利。也就是说，坚持农民集体所有权，在农地公平与效率这两大目标的调节、转换与平衡上，可以有更多的制度空间与自由度(当然，如果处理不好，结果也可能会更糟)。目前，虽然中央已经明确坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，但农民集体所有权的有效实现形式，还缺少具体“抓手”，“魂不入窍”，从而广受诟病。各地已自发开展的探索，就是对农民集体所有权制度优势的一次生动“诠释”。

　　(三)一些地区已自发开展探索并取得积极成效

　　目前，我国安徽怀远、广东清远、湖北沙洋、甘肃金昌等地，从地方实际出发，开展了相关探索并取得了积极成效。这些探索的缘起都是当地细碎化的土地分布增加了农业生产成本，进而影响了生产效率，只有摆脱这一“束缚”，农业产业才能进一步发展。它们是农民群众的内生需求，具有一定的时代必然性。

　　解决农地细碎化后给农民带来的好处也是看得见、摸得着的。比如，怀远县徐圩乡农民年亩均生产成本降低30到50元，户均节省开支420元到700元，生产效率大大提高。金昌市“互换并地”前，按照农户种25亩7块地计算，浇一轮水需两个劳动力利用8—10天轮流浇水，“并地”后地块由7块变成2块左右，只需要一人利用1天时间就可以浇完，大大节约了劳动力。

　　二、解决农地细碎化问题利国利农，但绝非易事

　　理论上，很容易理解解决细碎化问题的好处，也容易达成共识，目前的政策也是鼓励引导，但实际操作起来，却不是一件容易的事。除了我国地域辽阔，各地土地情况千差万别以外，更主要的原因是，无论是地方政府，还是村组干部，一般都不敢轻易“动”地，因为一旦“动”地的话，就会触及每家每户的实际利益和土地的“敏感神经”，不仅会带来新的矛盾，而且会将原有的矛盾重新引爆。

　　首先，农户会盘算、担心自己的利益在动地过程中给动少了、吃亏，特别是以下几类：一是肥沃土地相对较多的，二是对农地进行过基础设施投资或土壤改良的，三是土地地理区位较好将来可能被征收的。在没有得到实实在在好处前，农民一般是持观望态度，有的则是持反对态度，做通他们思想工作不是一件易事。

　　其次，农民集体则从全村组范围来琢磨动地的可能性及成本，比如，一些原本就隐藏在土地上的矛盾是否会爆发、能否化解，有哪些农户可能因与集体有“恩怨”“过节”而在此事上制造障碍等等，这些都是绕不开的“硬骨头”。

　　第三，地方政府则考虑，即便此事是对大多数人甚至是所有人都有好处的事情，也不一定最终就可以办成、办好，办不好反而引火烧身，惹一身骚，还是不要主动掺和，维持现状往前走着再说。只有农户普遍切身感受到细碎化对农业生产和发展的负面影响、有迫切解决这一问题的强烈愿望时，政府顺应民意支持引导，农民集体具体谋划、操办，此事才会较为顺当。总之，土地上的事，十分复杂，从来就不是一件易事。如何把解决农地细碎化这样的好事办好，考验着各级干部的耐心与智慧。

　　三、解决农地细碎化问题的总体构想

　　理想上，解决农地细碎化问题越早越好，明天就解决为最好。但其又不是在一张白纸上操作，而是要在现有整个农地政策体系中统筹考虑、谋划。有两个实际问题需要从总体上同时考虑：一是对未来农地政策的影响。目前距离二轮承包期结束还有十年左右的时间，而三轮承包时的政策尚未明确，仍在讨论、制定之中，如果此时全面开展此项工作，是否会对三轮承包时的政策执行形成障碍。二是与目前土地承包经营权确权登记颁证之间的关系。也就是，在确权全面推进的“节骨眼”，如果再搞大规模的细碎化整治，时机是否合适，或者说我们是否已经失去了一个较好的时机。

　　综合考虑各种因素，我们初步认为，解决我国农地细碎化问题分两步走较为稳妥。第一步，二轮承包结束前，主要进行试点，总结经验;第二步，二轮承包结束时，无论三轮承包采取何种政策，集中开展一次农地细碎化问题专项整治。应尽快以这一安排为“靶子”，对细碎化问题进行深入研究、充分论证，相关方案在获得中央认可后，可写入今后中央一号文件以告知各级地方政府和部门，为解决这一问题作好总体部署。

　　近期，可以首先考虑将试点纳入农村改革试验区工作之中。用5-8年的时间进行试点，可以采取分区域、分步骤的方法，稳步推进、逐步扩大试点。在试点选择上，要兼顾地区经济发展水平、农业生产特点及发展水平、土地资源条件及类型、人均耕地面积、流转比例等因素。既要选择干群关系好、土地矛盾少、操作难度小的试点，也要选择干群关系紧张、土地矛盾突出、操作难度大的试点。

　　要安排专门的经费用于试点工作，相关财政资金要优先支持试点地区在农地细碎化整治中的基础设施建设。除对农口相关部门的干部进行培训外，更要对试点地区的村组干部进行有成效的培训，引入高校及科研单位的专家参与其中，进行技术支撑和指导。要通过通俗易懂的标语及政策宣讲、实地考察等形式，用实实在在的好处来调动农民群众参与的积极性，相信并依靠群众，充分发挥群众的智慧，不得以“少数服从多数”“地是农民集体的”等理由搞强迫命令。试点结束后，及时进行评估和总结，制定出相关指导意见，作为二轮承包期结束时开展专项整治的工作文件。

　　(本报告系国家社会科学基金“法理与现实冲突下农地‘三权分置’的权利体系构建研究”[16CFX046]阶段性成果。作者单位：农业部农业贸易促进中心)

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