作者系国土资源部政策法规司司长

　　一、土地管理法修改历程

　　现行土地管理法颁布于1986年，1987年1月1日起实施。之后随着社会的发展，土地管理法已经进行三次修改和完善。第一次是1988年，这次修改是一次试宪性的修改，就是宪法修改之后，土地管理法相应做了一个修改。这次修改的主要内容就是删去了土地不得买卖的规定，增加国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用的制度。所以1988年的土地管理法修改，虽然修改的幅度不是很大，但是扫清了土地作为生产要素进入市场的法律障碍，拉开了国有土地有偿使用制改革的序幕，可以说为我国工业化、城镇化的快速推进奠定了重要的基础。这是第一次修改。

　　十年之后，在1998年，土地管理法进行了一次全面的修订，这次修订跟1988年不一样，这是一个大改。其中除了两条没有修改，其他条款都进行了修改。一条是对在土地管理方面作出显著成绩的单位和个人由人民政府给予表彰。还有一条是大中型水利水电工程征地补偿和移民安置的办法由国务院另行规定。除了这两条没有修改之外，土地管理法进行了一次全面的修订，修改的幅度不亚于起草一部新的土地管理法。修改的核心就是确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，强化了国家管理土地的职能，为世界上最严格的土地管理法律制度确定了框架体系，现行的土地管理法基本上是1998年修订的版本。

　　到2004年，土地管理法又进行了一次修改，这次修改和1988年的修订比较类似，也是一次试宪性的修改，也就是说宪法先修改了之后土地管理法作了相应的修改。修改的主要内容就是把原来国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用，修改为国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用，并给予补偿。同时把土地管理法中的征用全部修改为征收。这是土地管理法经历的三次修改。

　　除了这三次修改之外，土地管理法还经历了一次没有完成的修改，在2009年，为了贯彻落实党的十七届三中全会，国土资源部起草了土地管理法修订草案，上报国务院审议。在2012年11月，国务院常务会议通过了土地管理法修正案草案，决定提请人大常委会审议。2012年的修改主要是涉及土地管理法一条，就是47条，主要是想解决什么问题?就是通过法律修改授权国务院制定土地征收补偿安置条例。所以在2012年12月，十一届全国人大常委会第30次会议，对国务院提请审议的草案进行了初次审议。之后到2014年，考虑到形势发生很大的变化，全国人大常委会决定终止对土地管理法第47条的这次修改。所以土地管理法从1986年颁布到实施以后经过三次完成的修改，还有一次没有完成的修改。

　　二、修改背景和考虑

　　土地制度改革是党的十八届三中全会确定的336项改革中一项非常重要的改革。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了71号文件，这71号文件就对农村土地制度改革涉及的农村土地征收、集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革，就是媒体所说的“三块地”改革试点进行了顶层设计，同时决定在全国33个县开展三项改革的试点。由于这个试点内容突破了现行法律规定，所以在2015年2月全国人大常委会通过授权决定，授权国务院在这33个试点范围内可以暂行执行土地管理法5个条款，城市房地产管理法的一个条款，保障试点重大改革必须于法有据。

　　2016年，中央改革办把修改土地管理法作为国土资源部第一项重点改革任务，部里也高度重视，按照立法与改革同步推进，相向而行的原则，在试点过程中我们稳步推进土地管理法的修订，10月份形成了修订案初稿，按照立法程序征求中央和国务院有关部门的意见，以及我们地方国土资源管理系统的意见，形成了送审稿。在12月，经国土资源部第5次部务会议审议通过。按照正常立法程序，部务会审议通过就可以报到国务院法制办，但是从2007年开始国务院法制办作了改革，一些重大的立法项目，在部门起草阶段就要先向社会公开征求意见。按照法制办的要求，经过国务院批准，今年5月23号我们部把土地管理法修正草案在国土资源部门户网站上公开征求全社会意见，时间是一个月。截止到6月23号，我们共收到社会各界通过电子邮件正式提出修改意见262人次，提出修改意见840条。

　　征求意见结束之后，对社会各界提出的意见进行了认真的研究、吸收和采纳，对我们的修正草案又进行了十八处修改。经国土资源部部长办公会审议通过后，7月27日，国土资源部起草的土地管理法修正案送审稿已经正式上报国务院审议。

　　在整个土地管理法修改过程中，我们有几个总体的考虑。一是要注重把党的决策上升为法律。回顾土地管理法颁布实施三十年来所经历修改的历程可以看出，土地管理法的每一次修改都与党中央的重大决策密不可分，1988年我们禁止土地买卖，党中央通过修宪，删去了土地不得买卖的规定，按照宪法和党中央的决定，土地管理法作了修改。1998年的土地管理法修改是完全在中央11号文件的背景下进行的，当时核心内容就是把党的决策上升为法律，包括2004年的这次修改。也就是说，从土地管理法经历的三次修改来看，每一次土地管理法修改都由中央决策。所以这次修改过程中，我们认真学习领会习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，力求最大限度把十八届三中全会决定和中办发71号文件中，一系列重大的改革措施吸收到法律草案中，体现改革决策和立法决策的结合。这是我们第一个考虑。

　　二是坚持稳中求进的总基调。因为土地管理法从法律体系上来说，它是一个自然资源法，但土地制度是国家的基础性制度，所以土地管理法的地位已经远远超过了作为一个自然资源法律所发挥的重要的作用。所以土地制度改革是牵一发而动全身，土地每一项改革都跟其他改革有很大的关系。另外，土地制度改革属于认识还不一致，但又必须推进的改革，所以中央决定必须试点先行，审慎稳妥推进。在整个推进过程中，要牢牢把握四条底线，这四条底线就是无论怎么改不能把集体土地所有制改垮了，无论怎么改不能把耕地改少了，无论怎么改不能把粮食生产能力改弱了，无论怎么改不能把农民利益损害了，这是试点过程中四条底线。

　　在整个起草修正案过程中，我们立足中国当前的基本国情和发展阶段，统筹考虑工业化、城镇化建设和保护被征地农民合法权益，尽量注意平衡好国家、集体和农民个人合法权益之间的关系。所以在整个修法过程中把试点经验的总结作为修法的前提和基础。对试点已经证明成功的经验，我们尽可能地吸收到法律草案中，对试点中感到条款是阻碍改革的，我们进行了删除。对在试点过程中，已经初显生机，但有待进一步发展，我们作了原则性规定，主要是对未来法律制度的完善留下更加广阔的空间。

　　三是坚持最严格的耕地保护制度不动摇。保护耕地，确保国家粮食安全，始终是我国土地管理法律政策的核心。现行土地管理法确定了以土地用途管制为核心的最严格的土地管理制度的框架体系，实施以来的实践充分证明，这套制度总体上是有效可行的，符合我国经济社会发展的实际，符合党中央国务院国有土地管理的一系列重大决策。有没有问题呢?有问题，有问题突出的就是农村土地管理制度不能适应当前城乡一体化发展的需要，包括征地制度、入市制度、宅基地制度。所以这次修改过程中，采取什么样的方式来改这个法律，我们与全国人大常委会、法工委、国务院法制办等立法机关经过多次的反复沟通协调，最后确定了在维持现行土地管理法总体框架和章节结构不变的背景下，通过修正案的方式对我们相关条款进行修改完善。修正案和修订草案有什么区别?修正案在提请全国人大常委会的时候只审改过的条款，不改的就条款就不再审，如果是修订草案的法全部都要让人大来审，所以这次采取了修正案方式。目前上报国务院审议的送审稿对现行土地管理法41个条文作了修正。

　　三、土地管理法修改的亮点

　　一是删除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。现行土地管理法除允许乡镇企业因为破产兼并导致土地使用权进入市场之外，是禁止农村集体建设用地直接进入市场流转的。为什么要作这样的规定?主要是考虑到农村和城市的功能是不一样的，农村的主要功能是生产农产品和生态产品，如果说允许农村也大规模的搞建设，农民都会把耕地变为建设用地，因为建设用地的效益永远比耕地高。如果农村允许大规模搞建设，那么农村就没有人保护耕地，把所有的耕地变成建设用地进入市场流转获得收入。所以现行土地管理法只允许农村集体建设用地由农村集体自己使用，包括宅基地、乡镇企业、乡村公共设施等公益事业建设。集体经济组织以外的单位和个人，要用地的话通过征收。但随着工业化、城镇化快速推进，这样的规定使得农村集体经营性建设用地不能同国有建设用地同等入市，同权同价。所以修订草案总结试点成功经验的基础上，删除了现行土地管理法第43条和63条的规定，增加规定国家建立城乡统一的建设用地市场，符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股的方式由用地单位和个人使用。取得的这些经营性土地使用权还可以转让、出租和抵押，具体办法授权国务院另行规定。这是本次的最大的一个亮点。

　　二是对农村土地征收制度进行了多方面的完善。包括我们对土地征收的公共利益进行了列举式的界定，我们以两保原则，就是保证被征地人原有生活水平不降低，长远生计有保证的两保原则，作为确立征地补偿费用的基本原则。我们取消了年产值倍数法与区片综合地价作为计算土地补偿费和安置补助费的依据，在征地补偿的费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用，完善了征地程序，把原来的批后公报改为批前公报，强化在整个征地过程中被征地农民知情权和监督权，限制地方政府滥用征地权。

　　三是完善农村宅基地制度，保障和落实农民宅基地用益物权。草案明确，在城市规划区人均土地少无法实现一户一宅的地区，县级人民政府要采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。同时改革宅基地审批制度，下放宅基地审批权限，切实保障农民依法取得宅基地的权利。同时我们对宅基地自愿有偿退出作了原则性的规定。

　　四是把多年来土地管理改革的一些成熟的做法适当吸收到法律草案中，因为改一次法也不容易。这次把国家土地督查制度上升为法律规定，国家实行土地督查制度，国务院设立土地总督查，对省、自治区、直辖市、人民政府和国务院确定的其他城市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。同时与不动产统一登记制度相衔接，明确国家对土地、房屋、陵墓等实行不动产统一登记。

　　按照立法程序，土地管理法修改还只是万里长城走完第一步，刚从国土资源部报出去，之后国务院法制办将在广泛征求意见的基础上，对草案进行修改完善，经国务院常务会议审议通过之后提请全国人大审议，全国人大常委会还将至少通过三次审议才能通过。所以在整个过程中，土地管理法修正案草案还有很大的修改和完善的空间。

　　(本文根据作者8月17日在中国国际经济交流中心主办的第九十八期 “经济每月谈”上的发言记录整理，未经作者审阅)

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