随着工业化及城镇化的加速，农村劳动力向城镇和非农产业转移是一个长期趋势。如何逐步建立健全农民土地和房屋产权退出机制，对于稳定农村基本经营制度、提高土地资源配置效率具有十分重要的意义。2012年以来，宁夏平罗县就农民承包集体土地、宅基地和房屋产权自愿有偿退出转让进行了探索和实践，值得深入研究和思考。

　　严格退出规则程序

　　2012年以来，宁夏平罗县按照国家农村改革试验区建设要求，探索制定了《平罗县农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，对符合退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权条件的农户，经本人自愿申请可以退出。目前，平罗县结合插花安置移民，落实宅基地使用权、土地承包经营权和房屋所有权退出农户1638户，退出耕地8310多亩。在平罗县灵沙乡富贵村5队探索开展了农民宅基地和房屋整队退出试点，共退出宅基地和房屋55户。把退出收储与城乡建设用地增减挂钩政策、乡镇大社区建设有机结合起来，将农民退出的宅基地和房屋收储后拆迁复垦为耕地，置换城市建设用地，用农民退出补偿金置换城镇大社区安置房。为确保退出收储工作依法、稳妥、公平、公正，不损害农民和集体经济组织的利益，平罗县从退出条件、程序、补偿以及后继保障等方面严格进行规范，保证了退出收储工作平稳开展。

　　坚持原则，严格条件。退出收储必须充分尊重农民意愿，对自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的农户给予合理补偿;退出的土地和宅基地先由村集体经济组织收储，分类合理利用;退出的耕地利用要符合土地利用总体规划和村镇规划，不得擅自改变用途。自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的农户，要经过家庭全体成员和村委会同意，要在城镇有稳定职业和固定住所，有稳定的收入来源。单纯依靠土地生存，没有其他收入来源的原则上不允许退出。

　　规范程序，合理利用。自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，严格按照农户书面申请、村集体审核、评价机构评估、双方签订协议、兑现补偿费、变更权证的程序进行退出收储，申请表须由所有共有人签字盖章。对土地和房屋价值进行评估，房屋必须由具有资质的中介机构评估。退出的集体土地和房屋由村集体经济组织收储并登记造册，退出的承包地村集体经济组织可采取转包、出租、转让、拍卖等方式进行流转，促进土地规模经营;退出的宅基地和房屋可拆除、整治后进行复垦，恢复为农业用地后进行流转。探索移民插花安置新模式，利用永久退出的耕地和房屋插花安置移民。

　　明确补偿，强化保障。制定了《平罗县农民宅基地使用权和土地承包经营权退出收储基准参考价格》，耕地按照当年土地流转价格上浮5%的标准进行评估，并按本轮承包期内剩余年限一次性算清，经村集体经济组织与农户协商，逐年或一次性给予补偿;房屋按照确权颁证面积进行评估后予以补偿，补偿面积不超过270平方米，补偿标准参照国家规定的耕地补偿标准执行。退出集体土地和房屋产权的农户同时享受村集体经济组织收益分配补偿，按照当年人均分配标准，参照二轮土地承包期剩余年限由村集体经济组织一次性给予补偿。县政府设立了500万元的收储基金，村集体暂无条件支付补偿金，可用收储周转基金垫付，村集体收储耕地和宅基地流转收入优先偿还。退出农户享受《平罗县推进农民向市民转变暂行办法》有关优惠政策。

　　存在四个制约因素

　　补偿机制不明确。平罗县虽然出台了补偿标准和办法，但由于村集体经济组织经济实力有限，不可能实现大规模的退出收储。由于补偿的不明确性和不合理性，土地承包权所包含财富效用没有充分体现，不能充分发挥其生产要素价值和财富效应。

　　缺乏相应的保障措施。由于农村社会保障体系还不完善，很多农民对农村土地和房屋产权永久退出有后顾之忧。

　　受阻于农村土地经营方式。由于农村人口众多、人地关系紧张，造成土地的零碎化经营状况，成为农村劳动力转移的阻力，进而影响了农户土地和房屋产权的永久退出。同时，进城居住农户当中，部分人员恋土情深，有年老后回乡安度晚年的想法，不愿放弃农村土地和房屋产权。

　　受阻于征占补偿机制。随着工业化、城镇化的快速发展，基础设施建设、城镇建设和公益事业建设需要征占用农村土地面积不断增加，受经济利益的诱惑，部分农户不愿放弃土地承包经营权。

　　工作意见建议

　　确权赋能，赋予完整的退出权利。 建议首先进行确权颁证，赋予农民土地和房屋产权更为完整的土地权能。

　　强化服务，建立有力的吸引机制。帮助农民开展多层次、多领域、多形式的职业教育、 技能培训，提高其就业竞争力。大力发展工业经济和二三产业，给农民创造非农就业机会，使农民逐渐退出。

　　引导激励，建立有效的补偿机制。土地和房屋产权退出补偿不仅是补偿眼前和财产，而且要补偿退出农户未来的生活保障。对在城镇具有稳定收入和住所的农民，以及不再靠土地为生存要素而流转或撂荒的农户，应通过补贴或补偿方式鼓励他们自愿永久放弃农村土地和房屋产权。补偿应根据地理、土质、环境等因素，将农村土地分等定级，明确补偿标准，给予自愿永久放弃土地和房屋产权的农户一次性补助。对全家进城落户、迁居外地已有固定住所或不再需要农村宅基地的农户，应采取一定的标准补贴，鼓励他们自愿退出宅基地，给予一次性补偿。

　　依法自愿，建立规范的退出程序。只有建立一整套规范农村土地和房屋产权自愿永久退出程序，并严格按照程序的规定处理土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的退出事宜，明晰各相关部门、相关者的权责，才能避免在农村土地和房屋产权自愿永久退出过程中出现侵权、越权、推诿扯皮等现象。农村土地和房屋产权自愿永久退出程序应包括农村土地和房屋产权退出工作管理组织的建构、具体退出方案的拟定、退出方案的公布、退出方案的实施、退出合同的签订等。

　　强化保障，构建有力的保障体系。建立健全社会保障体系，使进城的农民工与城市居民同等享有失业、养老、医疗等社会保障政策，让自愿永久放弃农村土地和房屋的农民能够维持基本的生存，解决农民离开土地后的基本生存和后顾之忧，使土地不再承担已不合时宜的社会保障功能。

　　(作者单位：宁夏回族自治区农村经济经营管理站)