7月25日，《上海市农村集体资产监督管理条例(草案)》[以下简称《条例(草案)》]提交了上海市人大常委会一审。目前《条例(草案)》正在公开面向社会征求意见。这意味着自中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(下称《意见》)发布之后，首部地方性法规有望出台，上海海量农村集体资产有了“保护伞”。

　　立法基于上海农村实际

　　据悉，上海市自2011年启动农村产权制度改革以来，历经6年的探索实践，截至2017年6月底，已累计完成改革1624个村，占总村数的96.8%;49个镇完成改革，占总镇数的40.2%。改革有效推动了集体经济的发展。近年来，上海市农村集体资产不断增值，镇、村、组三级拥有集体总资产已经超过5300亿元。然而，在资产总量不断向好的形势下，农村集体资产仍然面临诸多问题，如民主管理的理念不协调,部分地区存在经营收益不清、分配不公、成员的集体收益分配权缺乏保障等等都已成为造成农村集体资产流失的重要原因。

　　“经营好、管理好农村集体资产，对于维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，具有重大的现实意义。”上海市农业委员会主任张国坤介绍说。如此庞大的农村集体资产总量，如何监管才能保证集体资产不流失?怎样发展才能确保农民财产权有效实现?

　　上海市委农办研究室主任、农委农经处处长方志权告诉记者，上海市高度重视加强农村集体资产监管，2012年即把立法放至制度安排的重要位置，2013年开始启动，取得实质性推动则是去年和今年。

　　据了解，2016年12月《意见》发布后，上海市即开始着手立法草案的拟定工作，联合上海市人大、政协、律师协会、法院等部门一起把关，全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、农业部、上海人大法工委等部门提前介入，召开数次立法研讨会，听取各方意见，汇集多方合力，《条例(草案)》最终得以面世。

　　“可以说，去年《意见》的发布，今年3月审议通过的《民法总则》，为上海立法奠定了基础。”方志权说，“上海这一立法，应该说将是进入新世纪以来，尤其是《意见》发布以后，我国目前比较完整、比较精细的地方性法规了。”

　　正确处理三个关系

　　据方志权介绍，《条例(草案)》在起草中着重处理了三组关系。即集体与个人、强制与自治、历史与未来。上海市法制办副主任罗培新曾撰文对此作了详细解释。

　　罗培新认为，所谓集体与个人，即是指立法必须坚持农民集体所有不动摇，既不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，也不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。立法必须防止内部少数人控制和外部资本侵占，对成员通过转让、赠予、继承、抵押等方式处分财产的权利进行限制，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。

　　所谓强制与自治，是指农村集体经济组织作为特别法人，应当被赋予充分的自治权。然而，农村集体经济组织经营能力相对较弱，其组织机构的搭建、章程的拟定、份额的流转、收益的分配等，无不需要政府的指导、协调和监督，因此，在一定时期内，农村集体经济组织像“风筝”一样，要牵在政府手中。

　　所谓历史与未来，即是指农村集体资产的界定及集体成员资格的确认，既要尊重历史，又要照顾现实，特别是各区域实际状况的差异。同时，还要考虑到农村集体经济组织及农民的长远利益。

　　方志权总结了《条理(草案)》的三大特色和亮点：“不仅对当前农村集体资产经营管理进行监管，而且对于未来的发展也注重规范;不仅强化管理，还注重监督;不仅仅是依据上海实际，还要形成可推广可复制的经验，为其他地区提供样板。”