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农地确权对农户流转行为的影响与路径

2017-08-17 11:32:05       来源:中国农村网-农村经营管理    作者: 罗 鹏 王佳星

  

  近期,部分学者就农地确权与流转的相互关系问题提出了不同看法,值得关注。客观上讲,当前部分学者的研究缺陷在于偏向以单一经济学理论解释农户流转农地行为,且所选论据存在个别化和短期化的倾向。实际上,深析农地确权与农地流转的关系,应拉长时间跨度,引入多因素进行研究。通过具体分析影响农地流转的各方面因素,进一步明晰确权对农地流转的影响机制呈现多路径、滞后性特征,并引出有关农地确权工作的下一步研究方向。

  一、农地确权与流转关系的研究现状

  当前,中国农地变革以赋权、确权和流转为主线。随着农地使用权的稳定和对农地流转限制的放宽,农地租赁市场得到了迅速发展,农地流转所占承包耕地总面积的比例逐年增加,从上世纪80年代农户间自发流转面积仅占1%~3%,到2016年底已超过35%。但是,现行土地管理体制下的农地流转依然受农户承包地边界模糊和权利不稳定的影响,这表现为流出方担心土地租出后难以收回,流入方担心土地调整使其长期投资“打水漂”。为此,中央自2013年开始全面开展农地确权工作,进一步稳定农村土地承包关系、明晰产权界限,夯实了农地流转基础。2016年底,中办国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确将农地所有权、承包权、经营权三权分置,放活经营权,进而更利于促进农地流转与规模经营。

  (一)国内专家学者主要观点

  近年来,陆续有学者就农地确权与农地流转之间的关系问题进行理论与实证研究,并提出了一系列观点。总的看,多数学者认为农地确权有利于促进农地流转,少数学者认为农地确权在一定程度上会抑制流转,还有少部分学者认为农地确权对于流转的影响并不显著,同时受其他因素的影响。

  首先,多数学者认为农地确权有利于促进土地流转。其中,程令国等使用中国健康与养老追踪调查2011-2012年的农户调查数据分析发现,在其他条件相同的情况下,农地确权使得农户参与土地流转的可能性显著上升约4.9%,确权村农户土地流转率比非确权村高出4.3%,农地确权提高了土地租赁市场的活跃度,土地流转显著增加。付江涛等2014年在江苏铜山、海门和高邮3市(区)进行实地调查分析发现,确权地区土地转出户比例高于未确权地区土地转出户比例24.7%,确权与农地转出为显著正相关关系。张晔等2015年以农村土地调查为样本分析认为,确权导致农户的土地出租率上升15%-28%,户均出租面积上升0.45-0.73亩。此外,从山东、宁夏、安徽、四川等4省区试点完成报告看,均反映农地确权有利于促进土地流转和规模经营。其中,四川省报告反映,截至2016年底,全省家庭承包耕地流转总面积达1970.3万亩,占耕地总面积的33.8%,比2014年开展承包地确权工作前提高了10.4个百分点。

  其次,少数学者认为农地确权会抑制土地流转。以华南农业大学罗必良教授为代表的研究团队2015年用分层聚类的方法对我国9个省份农户进行抽样问卷调查分析表明,在农地实际流转中,与未确权农户相比,已确权农户的参与率虽提高了2%,但转出农地面积比例却降低了53.5%,已确权农户获得的租金水平提高了32.2%。因此,他认为农地确权并不必然促进农地的流转集中与规模经营,且农地确权在提升农户产权强度同时,因农地的人格化财产特征而强化禀赋效应,导致农户提升或高估农地流转租金的心理价位,提高土地流转的交易成本,从而加剧了对经营权流转的抑制。

  第三,还有少部分学者认为农地确权对土地流转的影响具有不确定性。林文声等基于农户农地转出的视角,从生产激励、交易费用、交易价格以及农村要素市场联动等四个方面构建农地确权影响农地经营权流转的影响传导机制,通过对2009-2014年H省18市的面板数据实证分析认为,农地确权对农地经营权流转的作用取决于传导因素所形成的综合影响。胡新艳等通过理论对比综述,认为确权对农地流转的作用是不确定的,有可能是一把“双刃剑”。农地流转并不仅仅是单纯的经济交易,而是同时表达了身份、情感及其权益认知的多重交易性质的活动,需要构建多学科整合视角的农地流转问题理论分析框架。

  (二)国外产权强弱程度与土地租金关系的相关研究

  从国际经验看,稳定和强有力的产权保护对土地流转具有重要的正向影响。在多米尼加共和国,Macours et al.研究发现稳定的地权能提高土地租赁市场的活跃度,使土地租赁上升21%。Deininger et al在尼加拉瓜研究发现,拥有稳定产权的土地所有者更可能参与土地租赁市场。Feder et al.对泰国农村调查研究发现,确权能够刺激土地交易。Yami et al.对埃塞俄比亚三个区域的调查研究发现,确权能通过减少农户认为流转土地是被租赁者侵占的疑虑,进而促进流转。

  综上所述,基于国内外学者研究和地方实践的现实情况,农地确权总体上对农地流转是有促进作用的,但由于农户对于政策的信任感不同程度受到政策稳定性和社会关系网等多重因素的影响,确权成果的效用也具有一定的滞后性。为了解确权对农地流转的影响机制,在综合分析各专家观点的基础上,需要全面而系统地分析影响我国农地流转的因素。

  二、影响农地流转的因素分析

  通过对既有研究情况的梳理可以看到,目前学者主要从产权经济学的理论视角出发,通过验证或扩充理论来解释确权与农地流转之间的关系。以罗必良教授为代表,他引入了两个经济学概念进行分析,即“科斯定理”和“禀赋效应”,以此为理论基础解释农户的农地流转行为。我们知道,科斯定理是通过预设交易成本为零的条件下经济效率与产权无关,来指出存在交易成本时,产权制度是如何影响经济效率的,也就是说降低交易成本是由产权安排及其调整决定的。罗必良进一步引入禀赋效应,以补充科斯定理解释力不足之处,即在产权固化和调整不可能性的背景下,农地确权后农户对土地的产权拥有力度增强,出于农户土地人格化财产特征,农户会倾向于给土地更高价值的评价,即抬高土地流转租金,进而抑制流转。

  客观上讲,上述经济学理论对农地确权与流转关系的研究具有一定的参考性,但并不是唯一的解释维度。不可否认的是,中国农地市场的最大特点是处于农村的熟人社会中,是由经济与社会交易形成的网络,虽然经济理性会在一定程度上影响成交,但社会性因素对于农户的行为影响更大,甚至能够使交易行为背离市场;也就是说,农户不只拥有经济理性,更具有社会理性。因此,单独使用经济理论解释农户农地流转行为并不能完整反映真实情况,需要构建综合框架,引入多因素进行分析,尤其需要重视社会性因素影响。

  我们认为,影响农地流转的因素主要包括四个,即市场经济因素、社会文化因素、农户家庭因素及国家政策因素。

  (一)市场经济因素

  影响农地流转的市场经济因素可以分为流出方租金价格与流入方土地经营收益两方面。在价格与收益上,首先是受地域分布影响。东部经济发展水平较高,且交通便利、雨水充足,往往租金较高,普遍在每亩每年800元以上;西部经济发展欠发达,且农业基础设施落后、土壤地力等级低,租金也相对较低。其次是不同经营用途也会影响土地经济预期,同块土地种粮与种植果蔬或经济作物能得到的收益不同,租金的预期差异也较大。如广西壮族自治区合山市传统农作物是水稻、甘蔗、花生,这些作物每亩地利润在400元至800元左右,种植花卉的经济收入又远大于种植传统作物,对于流入方经营收益较高的作物,付出的租金成本就自然偏高。第三是受赋权程度强弱的影响,通过确权可以强化土地的物权保护,有效提升土地的派生价值,减少交易不确定成本,因此也是影响农地流转价格与收益的重要因素之一。

  (二)社会文化因素

  社会文化因素是影响农户农地流转行为最为重要的因素。首先,农地流转交易市场存在差序格局。农村属于熟人社会范畴,农民在此熟人社会中并不是独立抽象的个体,而是归属于特定社会结构和关系网络。因此,农户在土地是否流转和流转给谁的问题上,往往受到亲属与邻里关系影响,依亲疏远近的差序格局发生模仿和流转行为。从现实情况来看,农户更倾向于将土地流转给亲友邻居,这并非是纯粹市场化交易,流转给熟识的人属于关系型交易,包含了地缘、亲缘在内,既能拉近彼此间的联系,又因为熟识的默契和声誉机制,使转出农户对土地的用途有稳定预期。其次,村两委的组成及干部素质对农地流转也有较大影响。村“两委”作为农村基层组织,对农户有直接影响。村干部在农地流转工作中对政策的宣讲、引导的到位程度影响着农户对农地流转的政策理解和信任感。此外,主要村干部如果是村里德高望重的乡贤,对于农户的行为也有较大的影响和示范作用。

  (三)农户家庭因素

  农户家庭因素是指农户对土地的依赖程度和家庭农业生产能力。土地对于农户而言并非一般性质的可交易物,农村承包地依成员权利承包给集体经济组织内部成员,因此承包地具有身份性和人格化特征,加之个人对产权的强化意识不同,即使个人的承包地已确权且可以进行流转,农户对土地的传统情感和土地带来的内部成员身份感也影响着流转意愿,农户依赖程度高、身份感强,则在一定程度上会不愿流转。另外,农户家庭劳动力数量和质量影响着家庭农业生产能力,家庭劳动力少、农业生产率较低的农户,如主要劳动力长期外出务工或户主为女性、老年人,以及自身健康一般或较差的家庭,确权后更愿意流转土地,反之则不愿意流转。

  (四)国家政策因素

  国家政策因素主要是指政策的鼓励性和制度的稳定性。鼓励性政策指地方根据实际情况,针对土地流出与流入的农民,制定相应的优待政策,如增加社会保障、补充保险、提供农业综合补贴等,鼓励农户参与流转,并为流转后提供相应保障,补贴力度越大、后期社会保障越充分,农户流转的意愿就越强。制度的稳定性则主要体现在各级政府在农地流转工作上是否能够提供科学且规范的流程设计,在农地流转合同规范、流转市场平台、信息公开方面,能够为农户提供便捷的服务,减少沟通成本和后顾之忧。

  三、农地确权对农地流转的影响机制

  具体说来,农地确权主要通过以下四条路径对农地流转产生传导影响。其一,确权会提高流出农户对土地流转的价格预期,从而影响土地流转的最终成交面积。其二,确权会增强承包地的产权强度,强化土地的物权保护,因此减少了交易中的不确定因素,降低交易成本,进而促进土地流转行为。其三,确权会进一步保护农户的承包权利,承包农户因对土地依赖程度和家庭农业生产能力因素的差异对土地流转持不同心态,从这一点看,确权会引发对流转的双面作用,既有促进,亦有抑制。其四,确权会推动相关政策、制度的不断完善,如促进建立健全农地流转交易平台、完善和规范流转交易流程等,这些都能有效提升土地流转双方预期,进而助推土地流转。

  以上分析可见,农地确权工作对农地流转的影响是多途径、多方位的,不同路径作用发生时间存在一定的差异性和滞后性。因此,关于农地确权对流转的影响关系研究,需要以更宽的多面视角和更长的时间跨度进行分析。目前的研究多基于个别地方的短期经验和经济学理论视角,难免有失偏隅。

  四、后续重点研究方向

  开展农地确权是近年来中央为深化农村改革作出的重大部署,推进农地流转、发展农业适度规模经营则是实现农业现代化的必由之路。因此,深入持续研究农地确权与农地流转的关系十分必要。从当前情况看,社会各界的关注,特别是学界的研究对全国农地确权工作的有效推进提供了有益的智力支持和政策参考。需要注意的是,研究确权与农地流转的关系,应避免以单一视角开展研究,而要进行多维度、全因素、持续性的系统分析,拉长时间跨度、拓宽研究视角,尤其应重视中国农村社会的传统文化对农地流转的重要影响。同时,最大限度地发挥农地确权政策的激励作用,引导农民有理性地进行土地流转,并进一步在健全服务体系、完善交易机制等方面提供智力和经验支持,充分发挥土地流转对土地资源优化配置的作用,以此推动确权工作成果在城镇化、高标准农田建设、耕地利用保护、土地经营权抵押等方面的深入研究和充分应用,以释放更大的社会红利。

  (作者单位:农业部经管司)


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责任编辑:王萍