《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度的意见》(以下简称《意见》)提出，通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认集体经济组织成员身份。这是推进农村集体产权制度改革首要的、基础工作。成员身份不确认，成员边界不清晰，后续的改革就无法推进。必须厘清对相关问题的认识，才能切实做好确认集体经济组织成员身份工作。

　　确认集体经济组织成员身份是贯彻实施《物权法》的要求;是保障农民集体经济组织成员权利的要求;是适应农村社区实际居住人口结构变化的要求;是在补我国农村制度变迁的历史欠账;也是农村土地制度改革的基础。

　　应由农民民主确认集体经济组织成员身份

　　成员身份不宜由法律规定。我国农村的集体经济组织，是从上世纪五十年代互助组合作化发展演变而来的，在这一过程中，不同家庭人口都发生了变化，有的家人口变多了，有的家人口增加的不多，甚至出现减少的情况。这些家庭的人口多少不一样，谁是成员谁不是成员，法律无法确定，只能在原集体经济组织范围内，由与集体资产有关系的农户民主协商确定。

　　全国难以制定统一的认定办法。目前全国有近60万个村级集体经济组织，在不少省份，集体所有的主要资产土地又在村民组级(原生产队)经济组织，有几百万个，北京、上海等大城市郊区还有镇级农民集体所有的资产。不同地区、不同层级的集体经济组织，发展水平不同，积累资产的多少不同，人口结构变化不同，关键是不同的人与集体资产的关系各不相同，即不同的人对集体资产的贡献不同。因此，难以制定一个全国统一的成员认定办法，只能分散决策，一个集体经济组织一个办法、一个对策。

　　集体经济组织成员只能由农民群众民主协商确认。正是基于前述原因，中央在《意见》中提出：“要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和办法”。成员界定应由集体经济组织范围内的农户集体决定。集体经济组织本来是不同农户入股形成的，经过时间的推移，不同农户的人口数量发生了改变，而且各户对集体发展的贡献也不一样。在这种情况下，谁是成员谁不是成员，应有与集体财产有关的农民坐下来商议确定，其他人无权干涉，政府没有资格，也没有权力说谁是成员、谁不是成员，而应有这些农户按照他们协商的标准来确认。

　　政府可以提出指导性意见。虽然确认集体经济组织成员身份，应由农民民主决定，政府并不是无所作为。政府可以根据中央的规定，对开展这项工作做出总体部署，提出要求、原则、工作程序等，加强工作指导，协调解决有关政策。

　　确认成员的主要环节

　　确认集体经济组织成员身份，应先成立领导或工作机构。领导小组的主要工作任务是：组织群众民主协商确定确认成员的时点、确认成员的标准、确认成员的程序。

　　确认成员的时点。在确定确认成员的时点问题上，集体资产多少及收益分配情况影响农户的选择。确认成员的时点选择越靠近现在，人员结构越复杂，确认成员的条件越难界定;时点选择越向前推，人员构成越简单，确认成员的条件就容易界定。同时，在集体经营性资产少、年底没有收益分配的村，农户对确认成员的时点可能不太计较;如果集体经营性资产较多，年底收益分配可观，农户对确认成员的时点就会相对计较。人口多的农户，希望选择距现在近的时间作为确认成员的时点，这类家庭可以有较多的人口获得集体经济组织成员身份并分享收益;而人口少的农户，则选择尽可能将确认成员的时间向前推，从而把人口多的农户家的一部分人排除在成员之外，增加自己家庭人口占有集体资产的份额，并在年底分到较多收益。时点的选择应充分吸收不同农户的意见，争取得到大多数农户的认可，协商确定，只要原集体经济组织范围内的农户同意，确认成员的时点早几年还是晚几年无所谓。在实际操作过程中，为了防止相邻村的农民在确认成员时出现两头落空问题，一个县确认成员的时点应大体一致。

　　民主协商制定确认成员的具体标准。《意见》指出：要探索在群众民主协商基础上确认集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。这就明确告诉人们，原集体经济组织范围内的农民才是确认其成员的主体，在确认成员身份问题上，一定要尊重农民的民主自决权力，而不能代替或侵犯他们的这一权利。

　　至于确认成员的条件，需要明确的是，任何组织的成员都是有条件的，党员有党员的条件，工会会员、团员、社团成员都有条件，但是，唯独经济组织有财产关系才能是经济组织成员。因此，《意见》要求：依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、土地承包关系，对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。所以要统筹考虑户籍关系、土地承包关系，是因为原先加入集体经济组织的农民或者说集体经济组织的初始成员，他们的户籍都在农村，在农村改革时都平等获得了集体土地的承包经营权。显然，目前户籍在本村、在改革初期获得集体土地承包经营权的人员，毫无疑问是集体经济组织的成员。

　　现在确认成员需要解决的问题，是原集体经济组织成员家庭在改革以后新增人口是否是成员。从道理上讲，原成员家庭合法的新增人口应为集体经济组织成员，包括以下几种情况：一是合法的婚增及婚生人口，集体成员家庭由于结婚增加的人口，无论是娶进来的媳妇，还是招赘入户的女婿，以及他们合法生育的人口，这都是合法的。二是因合法收养增加的人口，在1992年我国《收养法》出台之前农户事实收养的人口，以及《收养法》出台以后到民政部办了收养手续的，应是合法增加人口。三是合法的移民，相对本村原住人口，有的村可能还有一些政策性移民，如修建水库产生的库区移民，受灾地区的移民等。当时安置这些移民时，政府对承担移民的集体经济组织是给予补助的，而且这些移民也获得了承包土地，实际已经成了所在地集体经济组织的人口，也是合法增加的人口。需要强调的是，制定确认成员的标准，对原集体经济组织范围内的所有人员，必须一视同仁，平等对待，不能出现多数人侵犯少数人和妇女权益的现象。

　　农民考上公务员的还能确认为集体经济组织成员吗?对此应区分不同情况。改革开放以来较长一段时间，我国的大学教育实行的是国家投资，一个人考上大学，不用交学费，国家还给助学金，毕业后由国家计划分配工作，这类情况从农村考大学有成为公务员的，其社会保障已由政府主导实现了转轨，从以土地为生活保障，转变为由政府全面提供就业收入为主的社会保障，这部分公务员就不应被确认为农村集体经济组织成员。一个人不能“蚂蟥嘴巴两头吃”，即通过政府提供的免费教育和计划安置享受公务员待遇，又保留集体经济组织成员身份，从而享受集体经济组织成员权益。后来的年轻人考上公务员则不同。这些人上大学基本是自费，需要交学费，生活费自理，毕业后国家不再计划安置就业，而是自谋职业，就是考上公务员，与农民外出打工无实质差别，只是因个人受教育找到一个较好的职位而已，这和他原先的成员身份以及与此相关的财产权益不能发生关系。

　　在确认成员身份时，不同的村会有多种特殊情况，如现役军人、服刑人员等，只要坚持群众路线，把确认成员条件的选择权交给农民，农民能够搞清楚、弄明白。如有的村一部分农民，本来是集体经济组织的成员，中间由于各种原因离开了本村，在这次确认成员时，又回到村里要求确认成员身份。农民创造出了通过出资购股获得成员身份的办法，即这些特殊人口要按照本集体经济组织基准股值的一定倍数出资购买股份，从而获得成员身份，而购股资金则全部分配给符合条件的成员。

　　确定确认成员身份的程序。确定了确认成员的时点、标准后，要开展集体经济组织人口基本情况摸底调查，各户根据民主确定的确认成员的标准，申报家庭人口数量。确认成员领导小组要对各户提供的人口信息，对照标准逐一核对，符合条件的列入成员;不符合条件的列入非成员。然后将初步核定结果向农户公示，接受群众评议。群众会对初步核定结果提出意见，为什么有的人不符合条件核定为成员，有的人符合条件而没有被核定为成员。对群众提出的每条意见，确认成员小组要以标准为依据，对相关人员的信息情况再核实，对有出入的进行调整。将调整的结果再向群众公示。群众对调整结果有意见的再核实，再调整。群众没意见了，成员就可以确定了。

　　建立成员名册(成员名单)并在县乡政府备案。《意见》要求：建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度。这是形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系的需要。集体经济组织成员身份再公示无异议，并经农户签字确认后，集体经济组织应建立成员名册，并到县乡政府主管部门备案。成员名册记载信息应与在政府主管部门备案的信息相一致，并在适当范围内公开，通过成员身份的公开，维护成员身份的尊严和权力。

　　成员家庭新增人口不能天然是集体的成员

　　个人认为，这个问题有两个参照标准。一个是法律，我国宪法规定：集体经济组织是劳动群众集体所有制经济，作为成员就应该具有劳动能力并参加集体劳动。成员家庭因出生新增的人口，在未成年之前，还没有劳动能力、还没有民事行为能力，不存在是不是集体经济组织成员的问题。一个是经济常识，成员家庭的新增人口(包括婚增出生的)是家庭成员，你们家的财产有你的一份，对家庭所有财产拥有部分所有权。但这部分新增人口不能天然就是集体经济组织的成员。这些新增的人口，可以是社区人口，享有政治权利，享有依法参加村民自治的权利;但不能天然是经济组织成员，只有通过一些合法程序获得集体经济组织的财产后，才能按照集体经济组织章程的规定获得成员身份。基本关系是，在产权改革时被认定为成员的，有权分享集体资产权利;没有被认定成员身份的，无权分享集体资产权利。

　　所以《意见》提出：提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产股份和集体成员身份。将来新增的人口，只有继承了父母在集体的财产，才可以按照章程获得成员身份。

　　集体经济组织成员是可以变化的。这次改革确认成员身份后，成员不是固定不变的，农民通过合法途径获得集体财产份额的，可按章程的规定享有成员的权利与义务。外来人口通过转让获得集体资产股份权利的，可按章程规定承认其成员身份;集体成员家庭新增人口，原则上应不影响家庭外其他集体成员已拥有的集体资产股份份额，但可分享家庭已拥有的集体资产股份权利，亦可按章程规定承认其成员身份;全部退出集体资产股份权利的，可按章程规定中止其成员身份。按照这样的思维，虽然将来农村集体经济组织成员是变动的，但边界是清楚的。集体经济组织与成员的关系是：集体经济组织是铁打的营盘，成员是流水的兵，成员是变化的，成员是有条件的，边界是清楚的。

　　经济欠发达地区也要确认集体经济组织成员

　　诚如产权改革不是经济发达地区的专利一样，确认集体经济组织成员也不是经济发达地区的专利。经济欠发达地区也需要构建与市场经济体制相适应的农村集体产权制度，确认集体经济组织成员则是首要改革任务。这些地方农村集体产权制度改革，就是在扎实开展土地承包经营权确权颁证的基础上，抓紧确认集体经济组织成员身份，为赋予农民长期有保障的土地使用权、土地承包关系长久不变奠定基础，为农村集体建设性用地入市、农村在基地制度改革奠定基础。这是农村产权制度改革的基础工作，而且越早确认成员越主动，等财产多了，你再确认成员就麻烦了。不确认成员身份，中央明确的 “对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”的政策就无法落实。因此，推进农村集体产权制度改革，在集体经营性资产较少的地方，应把确认集体经济组织成员作为主要任务尽早开展。

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