《农民专业合作社法》实施十周年来，农民专业合作社实现了快速发展，作出了很多积极贡献。但客观地讲，其发展尚处于初级阶段，尽管实现了快速的数量增长，同时也面临一些发展困境，应当予以充分重视和研究。下面，以山东省为例谈几个问题。

　　一、成绩显著  值得肯定

　　截至2016年11月底，山东省在工商部门注册登记的农民专业合作社数量为17.3万家，出资总额为4293亿元，成员总数为487.3万人(户)，合作社数量和出资总额保持全国领先的地位。合作社对发展现代农业、增加农民收入、促进美丽乡村建设等起到越来越重要的作用。一是提高了农民参与市场竞争的能力。据统计，到2015年底，提供产销一体化服务的农民专业合作社数量达到6.8万家，占全省合作社总数的49%。二是助推了农业标准化进程。到2014年底，全省已建立农产品生产记录、实行质量可追溯制度的合作社达8500多家，通过“三品”认证的合作社达到1810家。三是提升了农业产业化水平。合作社带动发展了一大批专业村、专业乡，促进了农业生产的区域化布局和规模化生产，为龙头企业提供了可靠的原料产品。四是加快了农业技术推广应用。目前，山东省80%以上的农民专业合作社都能为农户提供多种形式的技术推广服务。五是促进了农民收入持续增加。据典型调查，农民专业合作社社员比非入社社员户均增收一般都在20%以上。六是创新了农村社会管理机制。合作社通过培训、引导和示范成员等，正在成为新形势下党和政府农业农村工作的重要载体。

　　二、存在问题  不容忽视

　　从合作社自身发展水平看，呈现出“四低”的问题。一是带动能力低。缺乏一批知名度较高、规模比较大、产品过得硬、品牌叫得响的合作社。二是服务能力低。大部分合作社还停留在为社员提供简单的生产技术服务上，真正达到生产、加工、销售一体化的则寥寥无几。据统计，截至2015年，山东省创办农产品加工实体的合作社仅为828家。三是规范化程度低。相当一部分合作社运作不规范，民主管理决策等制度流于形式，相当一部分合作社与社员只是一种产品买卖关系，缺乏应有的凝聚力和号召力。四是管理者素质低。合作社发起者、管理者多是村干部、种养能人或农村经纪人，管理理念、服务能力难以跟上形势发展需要。

　　从合作社当前面临的社会环境看，存在着“三高”的问题。一是市场变化对合作社提出了更高的要求。目前，农产品生产的消费者需求导向越来越明显，农产品质量安全受到高度关注，加之农产品市场竞争愈加激烈，而合作社受技术、资金、人才等方面制约，在应对市场方面显得力不从心。二是政策扶持体系尚未完善，抬高了合作社发展的门槛。税收、信贷、科技、人才、用电、用水、用地等方面的政策措施还不配套，很多优惠政策没有得到有效落实，发展环境并不宽松。尤其是融资渠道不畅，由于缺乏可抵押或质押的资产，合作社很难直接得到金融机构的信贷支持。三是过度依赖政府和龙头企业，提高了合作社做强做大的难度。在合作社发展之初，确实需要政府、龙头企业等外界力量的大力支持。但一味依赖外界支持，忽视自身建设，合作社将难以发展壮大。

　　从合作社整体发展情况来看，存在着“三不”的问题。一是产业发展不协调。目前，山东省农民合作社主要集中在种植业和畜牧业，数量约占80%左右，而林业、渔业、农机、水利等合作社数量则较少，规模也较小。二是地区发展不均衡。目前，临沂、潍坊、枣庄、菏泽等地农民合作社发展较快，地方政府出台的措施、探索的力度也较大，但相比较而言还有一些地区发展速度、重视程度、发展质量都弱一些。三是认识不到位。一些地方干部甚至是主要负责同志缺乏对合作社和《农民专业合作社法》的正确认识与全面了解。另外，由于农民教育工作的滞后，很多农民群众缺乏对合作社的基本认知和正确判断。

　　三、查摆原因  理清思路

　　法制建设滞后。《农民专业合作社法》和《山东省农民专业合作社条例》已经滞后于蓬勃发展的合作社实践，亟待修订和完善。

　　政府的指导服务滞后。指导部门的多部门化和行业化，造成条块分割，令出多门，互不对口，信息不对称。农民专业合作社指导服务的队伍和力量明显不足，难以适应合作社日益增长的需求。此外，合作社的服务指导种类偏少，除了培训部分理事长和结合项目联系少数合作社之外，再无其他。

　　政府支持合作社发展的力度和方式有偏差。第一是认识不到位。第二是财政支持力度小而散。第三是对合作社采取单一管理式模式，主要停留在资金、项目争取和示范社评选等表层。第四是资金跟着项目走，浇花不浇根，财政资金使用效益不高。

　　合作社功能发挥受限。我国农民专业合作社的作用发挥尚不到位，联合组织建设受制约，导致其所经营的农产品的加工转化水平、科技含量和附加值都较低，市场竞争力不强，获利空间狭窄。

　　农村信用合作体系尚未建立。受现行金融制度的影响，农民专业合作社难以获得贷款。虽然各地政府都对专业合作社实行优惠政策，但由于很多合作社没有健全的财会制度和资信历史，也没有足够的抵押资产，贷给合作社的资金数额少，成本高，风险大，根本无法满足合作社发展的需要。尽管有些地方政府通过财政渠道筹集了部分担保资金，为合作社的贷款进行担保，但也属于治标不治本。

　　四、展望未来  明晰路径

　　构建政府服务指导体系。应充分借鉴湖北、湖南和新疆等地的经验做法，明确农业部门为合作社指导部门。应依托农业行政主管部门设立农民合作社指导服务局等指导机构，统筹开展合作社的指导、跟踪、服务、扶持、评价和调研等工作。

　　加大规范合作社发展的力度。应逐步建立强制性外部审计监管制度，对合作社信息采集精准化，出台相关的合作社检测实施办法;建立合作社的退出机制，及时取缔不规范合作社。

　　引导农民合作社合作与联合发展。应及时出台推进农民专业合作社合作与联合发展的引导政策。鼓励业务和产品相近的合作社通过合并重组等措施，形成规模效应。鼓励产业链上下游的合作社之间或合作社和企业之间组建联合社，延伸合作社的链条，实现三产融合。也应探索构筑联合社的再联合或组建合作社集团。

　　财政支持政策创新。要持续完善合作社扶持政策体系。扶持合作社的项目和资金要以合作社信用值为标准，符合规范要求的合作社给予大幅度倾斜。发挥财政资金的导引作用，引导社会资金进入。

　　加强农民信用体系建设。要加快和完善农村信用体系建设的相关法律法规和制度建设，构筑农民专业合作社信用信息平台，建立信用监管机制。要创新合作社融资模式，在继续开展县级“融资增信试点”的同时，通过风险补偿，引导更多金融机构与农民合作社开展信用合作。应加快启动以日韩农协模式和台湾地区农会模式为参考的、旨在推动“三位一体”综合合作与服务的农民合作社建设试点。

　　加大人才培养力度。应鼓励高等院校开设合作社课程，为合作社输送高素质人才。吸引优秀大学生参加到农民合作社的建设发展中，不断提高合作社的管理能力。各级政府和有关部门应分层次对各市县的领导干部及乡村干部进行定期培训。

　　(作者单位：青岛农业大学合作社学院)