福建省浦城县于2015年开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，次年全面推开，至2016年12月全县286个行政村已完成273个村的权属调查任务，完成率为95.45%;完善合同签订142个村，完成率为49.65%。两年来的实践表明，实现“稳推进、确实权、颁铁证”并巩固确权成果，关键是要做好政策宣传引导工作。

　　面临的主要问题

　　历史遗留习惯问题。由于历史客观原因，“增人不增地、减人不减地”要求落实不理想，不少群众普遍仍习惯于三五年调整承包地，甚至个别村民小组每年都调整承包地，这给确权工作带来很大的阻力和困难。

　　现实人地不均问题。F村A农户二轮土地延包时夫妻有两个男孩，家庭人口4人，小组人均耕地1.5亩，家庭承包地为6亩;B农户与A农户属同一村民小组，二轮土地延包时夫妻有两个女孩，家庭人口4人，人均耕地1.5亩，家庭承包地也为6亩。该小组一直未进行承包地调整，至2015年，A农户两个男孩分别娶妻并各生一小孩，家庭人口为8人，家庭承包地仍为6亩，人均0.75亩;B农户两个女孩出嫁并迁出户籍，家庭人口为2人，承包地仍为6亩，人均3亩。人口增加的A农户与人口减少的B农户人均耕地比率为1：4，对比悬殊。于是，A农户类型的群众意见很大，不愿意承包权固化。B农户类型和已在城镇买房的群众非常愿意确权，这虽同中央近年来多次发文明确不能以退出土地承包权作为进城落户前提条件的政策导向暗合，但由于前者极力反对，政策要求与“组规民约”相冲突，导致“进城留地”在村组中往往难以实行，二者只能选其一。

　　随着家庭人口变化，农户间人地不均现象非常普遍，“死者有地、生者无地”情况令不少群众无法接受，特别是即将娶媳妇生小孩等人口预期增加的农户，对确权工作抵触情绪大，成为确权工作必须首先解决的突出矛盾。若对新增人口无地问题没有有效解决办法，没有强有力的政策引导和支持保障措施，就很可能出现“前面确权、后面调地”的情况，确权成果或将被废弃，并埋下纠纷隐患。

　　实施政策宣传引导工作

　　分级培训，直至村民小组组长。首先，由县确权办负责实施，培训乡镇分管领导、确权办工作人员、各村支书。其次，由乡镇负责实施，培训乡镇挂村领导、包村干部、各村主任、秘书。最后，由村“两委”负责实施，培训村干部、村民代表、各村民小组组长。通过三级培训，实现政策宣传全覆盖，让广大乡村干部掌握政策要求，熟悉法律规定，知晓业务操作。同时，利用报纸、电视等媒介持续做好宣传工作，为确权工作营造良好的舆论氛围，

　　细化措施，包干负责落实到人。确权登记颁证工作政策性强，主体力量是基层乡村干部、村民小组长和村民代表，他们的政策水平和工作能力，直接决定工作的进度和质量。全县要求持续抓好宣传引导工作，着重宣传土地承包政策，这是政策底线，也是高压线。如果谁对此项政策不理解不支持的，村主干由乡镇主要领导进行引导约谈;其他村干部、党员由乡镇(街道)分管领导进行引导约谈;村民小组长由乡镇(街道)包村干部进行宣传引导;农户由村“两委”干部“一对一”进行宣传引导。通过宣传引导全覆盖，做到政策入脑入心，充分调动广大农民群众参与确权的积极性，并认真配合做好权属调查、审核公示和合同完善等登记材料的签字确认。

　　学透政策，及时做好咨询解答。县确权办以《农村土地承包法》、《物权法》、《福建省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉若干问题的规定》等相关法律政策为依据，对乡村反映的六十余个问题逐一予以解答，对共性问题进行集中解答，对个性问题进行单独解答。特别是针对三、五年调整承包地习惯，县确权办进行专题调研和思考分析，以举例子、摆事实、讲道理的方式把利害关系向农民群众讲清讲明，把相关政策法规讲细讲全。当前农村承包地流转频繁，假如确权颁证后甲农户将承包地流转给乙农户(或合作社、家庭农场等)，流转期限十年，流转费一次性付清。而小组又三五年调整承包地，甲农户承包经营权证上记载的承包地很可能被分给丙农户或丁农户，丙或丁就会以事实上的承包权要求乙农户给付流转收益或收回承包地，乙农户则会以流转合同和已支付的流转费为据进行抗辩。当事实上的承包权与法律上的承包权发生冲突时，事实上的承包权自然是无效的，否则，从情理上讲对乙农户也是不公平的，并引导他们从乙农户角度换位思考。道理深入浅出、简单明了，农民朋友们对此观点逐渐予以认同。于是，有的村组为解决人地不均矛盾，提出“调账不调地”方法(即在原三、五年小调整的时点上，家庭人口减少农户以一定数量的干谷或干谷折币交给小组集体经济组织，由小组统筹安排分配给家庭人口增加农户)。“调账不调地”没有将承包地打乱重分，承包经营权证记载的内容没有发生变化、经营权流转不受影响、人地不均矛盾被化解，在法律、政策和实践三者中得到平衡，能让土地承包政策要求得以落实和确权工作稳步推进。因此，在不违反政策法规的前提下，允许群众按自己意愿进行尝试探索，或许还能对“三十年”到期后与“长久不变”稳妥衔接有一定的启发作用。

　　认真疏导，妥善解决具体问题。G村一村民小组在确权实施方案表决时出现重大分歧，持不同意见的双方各占一半比例，谁也不服谁，甚至有群众表露“不用确权、照样种田”思想，造成技术服务公司作业人员无法开展工作。经该乡确权办多次做工作仍未果后，县确权办安排相关人员到该村，与村民小组长、村民代表见面，将确权相关政策进行再宣传，并以国家、省、市最新的农业支持保护补贴政策为依据，明确告诉他们：确权后农业支持保护补贴、承包地规模流转补助等国家财政惠农补贴采集的耕地面积、农户成员等信息将以承包经营权证的记载为依据，承包地经营权抵押贷款也需要提供承包经营权证。工作人员对群众说：“就像城市的房子一样，有房产证的就比没房产证的值钱，同理，有承包经营权证的土地也比没承包经营权证的土地抢手、好流转。”通过讲解政策法规，并联系现实情况疏导，农民朋友们听后茅塞顿开，该小组重新召开户代表会议讨论表决相关事宜，让权属调查等工作得以继续进行。

　　有效引导，激发农民主动确权。H 村地处高海拔山区，近70%的农民外出务工经商，外出人员的承包地由在家农户代耕，只要求土地不荒芜而不收取流转费。随着在家人员的日益老龄化，土地抛荒现象渐多。六七十岁的农民有浓厚的“恋土情结”，即使土地荒芜也不愿长期流转给他人，相反的是，外出人员对土地又不在意，对确权也不关心。有农业企业想长期连片流转该村土地发展现代农业，因该村未完成确权颁证而有顾虑。县确权办通过宣传确权颁证有利于土地流转，既不会荒芜耕地还能得到较高的土地租金(流转收益)，县一举多得的好事后他们觉得确实有道理，便同意进行确权并纷纷通知联系外出人员，积极配合确权工作的开展。

　　(作者单位：福建省浦城县农业局)