为完善农产品价格形成机制，更加注重发挥市场形成价格的作用，2014年我国正式启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴改革试点，目前大豆、棉花均已完成两个操作周期。未来我国还将对其他政策性收储的农产品逐步进行价格改革探索，因此，及时总结比较棉豆价格改革效果具有重要的启示意义。

　　棉豆改革基本实现预期，棉花好于大豆

　　一是均实现了市场决定价格。目标价格改革以来，棉豆价格逐步回归市场，国内外价格联动性显著增强，价差开始逐渐缩小。2016年，国内外大豆价差为0.47元/斤，比2015年缩小0.22元/斤;2015年，国内外棉花价差实现逆转，国内棉价开始低于国际，2016年国内棉价比国际低6%左右。目前，棉花是唯一的国内价低于国际价的大宗农产品。

　　二是均实现了产品优质优价。实施临储政策时，棉豆不论好坏一个价，农民只重产量不重品质。价格改革后，市场价格可以有效反映产品质量差异，调动了农民生产优质农产品的积极性。新疆一些地方优质籽棉价格比普通籽棉每公斤高出1元以上，棉农纷纷转种优质棉。国产蛋白大豆价格比油用大豆每公斤高0.2元左右，豆农开始注重大豆品质指标，纷纷转种高蛋白质大豆。

　　三是均基本保障了农民收益，棉优于豆。2014年以来，国际棉豆价格持续下跌，但由于有目标价格补贴，农民种棉种豆能够有效益、基本不亏本。根据成本收益年鉴数据显示，2014、2015年新疆棉农加上补贴后每亩净利润分别达164.4元和89.5元，黑龙江豆农加上补贴后每亩的净利润分别为91.5元和-6.8元，但吉林、辽宁、内蒙古豆农加上补贴后每亩的净利润均亏50-100元。

　　四是均明显激活了产业链条，棉优于豆。目标价格改革后，棉豆市场价格随行就市逐步下行，不仅减轻了加工企业采购成本，也理顺了上下游价格关系，促进产业健康发展。2015年，新疆纺织服装产业固定资产投资达317.9亿元，较上年增长231%，新增纺织服装企业382家，新增就业9.7万人，2016年继续保持良好增长势头。国产大豆蛋白加工企业原料成本降低，企业经营效益有所提升;但榨油企业开工率仍然较低，产业链仍没有激活，国产大豆用于榨油的仅为10%左右。总体来说，价格改革对大豆产业发展有利。

　　棉豆价格改革效果差异原因分析

　　从上文分析看，棉豆目标价格改革效果最大的差异在于保障农民基本收入和激活产业链条两方面。

　　农民基本收入保障差异的根本原因在于补贴计算方法的不同。2014年，新疆棉花目标价格补贴方式采取“财政资金的60%按种植面积补，40%按实际交售量补”。2015年，新疆棉花目标价格补贴方式采取“财政资金的90%按实际交售量补，10%在南疆四地州按种植面积补”。从这一变化可以看出，按实际交售量来主导补贴还是比较准确公平的。东北三省和内蒙古的大豆目标价格补贴方式采取“财政资金100%按种植面积补”，相关学者研究也表明，由于农户种植面积难以准确统计，大豆目标价格补贴摊薄现象较为突出。

　　产业链条激活效果差异的根本原因在于两者产品特性差异，国内外棉花产品同质而大豆异质。国内外棉花均为转基因产品，通过目标价格改革，可以使国内棉花价格回归市场，上下游价格倒挂消除，理顺了产业链关系，有效激发了产业链各主体特别是棉花加工企业活力。而国内外大豆有转基因和非转基因之分，目标价格改革后国内外大豆价差虽然缩小但会始终存在。由于进口大豆只能用于加工榨油，因此，国内食用大豆市场与进口大豆市场是分割的两个市场，两者互不影响。但是国产油用豆既能用于食用加工也能用于榨油，因此，其成为国内食用大豆与进口大豆的价格传导媒介，价格也必然介于两者之间。榨油企业用国产油大豆加工，首先原料成本就高，在市场竞争中处于弱势。因此，国产大豆榨油企业开工率低、活力没有激发也成必然，与价格改革关系不大。

　　但是，棉花的成功经验大豆难以借鉴，核心问题仍在于产品特性差异。棉花可进行“卡口”管理，具备按交售量进行补贴发放的必要条件。棉民必须将籽棉销售到轧花厂，由轧花厂去籽打包成皮棉，然后才能进入加工流通领域。因此，棉花有轧花厂这一“卡口”，通过认定轧花厂收购加工资质，并重点对其监管监督，可以有效避免“转圈棉”、虚开发票等骗取补贴行为的发生。而大豆农民收获后可以直接进入加工领域，包括榨油企业、豆制品加工企业、成千上万的家庭作坊等，无法进行“卡口”管理，难以监督某一主体或某一环节，在操作上难度比较大。

　　政策建议

　　一是继续推进改革试点，完善政策设计。对比研究国外目标价格制定方法，科学确定我国棉豆目标价格;结合国家宏观调控目标和农民耕作习惯，适时公布目标价格水平;继续完善棉豆交售量和种植面积统计方法，促进补贴更加精准高效;继续完善补贴发放方式，及时足额发放补贴。此外，农产品目标价格补贴政策属于“黄箱”政策，不仅受现行WTO规则的制约，还会在新一轮农业谈判中受到更大挑战。要借鉴美国经验，探索使用脱钩或半脱钩的补贴方式，将补贴政策向“蓝箱”政策靠拢。

　　二是因品施策，渐进推进。从国际经验看，在历史数据翔实、统计方法科学、信息技术先进等条件下，大宗农产品均可以开展目标价格改革，美国的做法就是最好的例证。但从目前我国现实国情看，短期内在大宗农产品中全面推开尚不具备条件。从试点效果看，具备种植区域比较集中、国内外产品基本同质、种植面积或产量数据容易核实等条件的农产品在短期内推开更容易成功。如食糖，主要集中在广西种植，甘蔗均要经过榨糖厂，国内外食糖品质基本相同，可以借鉴棉花操作方式率先推开。其他农产品价格改革可以借鉴这些试点经验，采取渐进推进、先易后难、先其他后口粮的战略，逐步进行。

　　三是加快政策创设配套，强化关键措施支撑。政策目标的多重性容易陷入选择困境。目标价格补贴政策承担着“发挥市场机制”和“保障农民基本收益”的双重功能，由于难以完全兼顾，导致政策效果打了折扣。要加快政策创设，剥离价格补贴政策的“保障农民基本收益”功能，使政策目标更清晰明确。积极探索建立价格改革“政策筐”，供不同的农产品选择合适的政策或政策组合。进一步完善农产品价格改革的相关配套政策，重点丰富农业保险产品，如作物收入保险、价格保险、指数保险等。加快农村土地确权、完善农产品期货市场等工作，为农产品价格改革政策提供面积、价格等基础数据支撑，确保政策的有效实施。

　　(作者单位：江苏省农业科学院农业经济与信息研究所、农业部农村经济研究中心)