前不久，农业部经管司组成调研组，赴广东省清远市就农村土地整合与确权工作情况进行调研。调研组深入阳山县潭村、升平村和英德市石门台村、塘坑村等实地了解土地整合与确权的具体情况，并召开座谈会进行交流研讨。

　　一、主要做法及成效

　　清远市地处粤北山区，是广东省陆域面积最大的地级市。实行家庭承包制后，户均承包土地约3.5亩，一户少的六七块地，多的达二三十块，既零碎又分散，丢荒现象比较严重。上世纪90年代以来，一些村庄通过村民理事会的协调，农民自发采取置换整合土地等方式解决细碎化问题，发展承包土地连片经营。近年来，清远市围绕农村土地资源、财政涉农资金、涉农服务平台“三个整合”全面推进农村综合改革工作，受到了各方面关注。2014年4月，清远成为中央农办农村综合改革联系点;2014年11月，农业部等13个部委将清远列为全国第二批农村改革试验区。

　　(一)先整合后确权，实行“五步法”。一是调查摸底。组织人员丈量农户原有耕地，掌握农户承包土地的面积、类别、所处位置、肥瘦程度等情况。二是起草方案。各村起草土地整合初步方案以及土地整合后的发展规划，多渠道征求全体村民的意见建议，进一步修改完善方案和规划。三是表决方案。召开村民大会或户代表会议，对本村土地整合方案和发展规划进行讨论和表决，经100%的农户同意通过后，各户代表在方案上签名并摁手印确认。四是治理耕地。开展田块平整及规格化、田间机械化作业路建设、排灌渠道建设、引水渠道建设等，改善农田基础设施条件，解决土地级差问题。如，阳山县升平村的5个村民小组，经与上级部门反复沟通，整合涉农资金25.4万元，在此基础上村委会投入5万元，引导村民投工投劳折资16万元，总计投入46.4万元，建设环村机耕路2.7公里、“三面光”灌渠3.2公里，使田间运输、灌溉得到明显改观，比较彻底地解决了地类差异问题。五是连片发包。由经济合作社(指村民小组一级的集体经济组织，下同)根据本村土地整合方案，将土地连片发包给农户，实现“一户一地”或“一户两地”。如，阳山县潭村的10个村民小组，共226户、782亩耕地，2015年12月起试点土地置换整合工作，把原有承包土地1206块整合为317块，实现“一户一地”的有136户，“一户两地”的89户，有1户为一户三地。

　　(二)土地置换整合取得初步成效。截至2015年10月底，共有17475个经济合作社签名同意开展土地整合，占总数的89.3%;同意整合耕地面积216万亩，占总耕地面积的83.2%。目前，已完成整合的耕地面积为103.4万亩，占同意整合耕地面积的47.9%，占总耕地面积的39.8%。全市已有14297个经济合作社部署土地确权工作，已实测承包土地面积50.41万亩，颁发承包经营权证书11754户，发证面积为6.41万亩。整合土地解决细碎化问题有“五个好处”：一是农民不用在多地块之间来回奔波，连片后方便进行机械化作业，节省劳动力，节约生产成本。二是一户的几块甚至二三十块土地整合在一起，减少了田埂、水渠等，扩大了土地可耕作面积。三是连片土地的价值提高便于流转，促进增收，也有助于金融抵押和担保。四是将原来多地块多品种种养，转变为单一品种集中进行规模化生产，能够有效提高土地生产规模效益。五是减少了邻里之间争水、争地块的矛盾纠纷，促进邻里和睦、乡风文明。如，英德市石牯塘镇叶屋村小组，在小组长的带领下，于2010年将全组所有旱地、水田及鱼塘进行统筹，由集体出资完善农田基础设施，将农户原来零碎的土地整合连片后，再重新发包给农户(农户按照各自意愿申请经营旱地、水田或鱼塘，水田与旱地的兑换比例为1:2)，实现每户土地连片经营。2010年该组村民人均纯收入不足3000元，2015年已提高到3万元以上，从过去的贫困村变成了如今的“明星村”。

　　二、清远的工作经验

　　一是整合涉农财政资金集中用于土地整合。2014年11月，清远市委办、政府办印发《清远市财政涉农资金整合实施方案(试行)》。将55类省级以上非普惠性项目资金通过规划引领、打造平台，引导资金向项目聚集以达到整合效果;同时，将21类市级以下非普惠性项目资金和4类普惠性项目资金纳入涉农资金整合范围。截至2015年底，全市累计整合涉农资金12.49亿元。2016年3月，财政部、发改委等八部门印发《关于开展市县涉农资金整合优化试点的意见》，确定清远市为全国首个涉农资金整合地市级试点单位。首先，加大非普惠涉农项目资金整合力度，集中财力办大事办急事。针对非普惠性涉农资金存在的项目分散、使用分散、管理分散，导致资金使用效益低下的问题，清远市、县两级积极探索推进中央、省、市、县四级非普惠性涉农资金整合，以发挥涉农资金的整体合力。2015年，涉农财政资金整合以县为实施主体，以24个农村综合改革试点镇为项目平台，以“消除土地级差，支持土地整合”为主要内容推进实施，将土地整合作为涉农资金整合的重点抓手来推进。市级财政安排3300万元推动土地整合工作，安排24个试点镇各100万元用于创建10个以上“土地整合示范村”，奖励3个土地整合先进县(市)各300万元。截至2015年底，全市共整合非普惠性涉农资金8.93亿元。2016年4月，市财政涉农资金整合办印发《清远市财政涉农资金整合2016年工作要点》，鼓励各地以“消除土地级差，支持土地整合”为内容引导各类涉农资金整合，实现以规划引领项目、以项目引导资金;加快示范村的土地整合步伐，创建“农村综合改革(土地整合)示范村”，发挥示范带动作用，推动各地积极开展土地整合。其次，发挥村民自治作用，允许将“一卡通”普惠补贴资金纳入整合范围。清远市每年通过“一卡通”发放的生态公益林和种粮直补(含农资综合直补)合计4亿多元。在市政府开展涉农资金整合前，各地已有不少自然村自发组织开展资金整合。正是在村民积极进行自发探索的基础上，清远市按照有关资金管理办法，制定规范的资金整合流程。通过发挥村民自治作用，在群众自愿的基础上，由村民与村小组集体签订《授权委托书》，委托银信部门以代扣形式将农户“一卡通”涉农补贴资金转到所在村小组的集体账户，由村民理事会统筹用于村公共事业和公共设施建设，集中力量办实事办好事。截至2015年底，全市有18113个经济社签名同意开展资金整合，占总数的92.62%，共整合普惠性涉农资金3.56亿元，投入建设了农业生产基础设施项目3479宗、村容村貌整治项目6704宗、其他建设项目4468宗，切实有效解决了村内的实际问题。

　　二是充分发挥村民小组理事会的作用。2012年以来，在群众自发探索建立村民理事会的经验基础上，清远市积极引导群众在自然村(村民小组)成立村民理事会，以完善农村基层治理和自我服务。村民理事会由热心公益事业的农村党员、村民代表、各大姓每房代表、退休干部和教师、村中乡贤和致富能人等组成，实行“村党组织提事，村民理事会议事，村民代表大会决事，村委会执事”的民主决策机制。2014年，清远市进一步完善基层党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，明确要求“充分发挥村民理事会作用”，“在村民小组或自然村全面建立村民理事会”。截至2016年9月底，清远全市村民理事会达16727个，实现了自然村全覆盖。在村级党组织领导、村委会指导下，村民理事会着重协助村委会兴办农村公益事业，协调解决农村土地流转、土地整合、农业基础设施建设中的问题，协调群众利益，调解邻里纠纷，监督村民履行村规民约，已成为基层村民自治与加强服务的重要社会力量。

　　三是因地制宜探索土地整合的模式。(1)“集体统筹，重新承包”模式。在经济不发达、农村劳动力外流相对较少、农民对土地依赖程度较高的地方，一般采用这种模式。由经济合作社统筹本社所有耕地(包括水田、旱地，鱼塘可纳入水田)，集中规划、统一整理，划分成若干连片的地块后，以二轮延包为基础，重新发包给社员农户，使每户获得一片(或两片)耕地。(2)“集体统筹，有偿承包”模式。在经济欠发达、有部分村民外出务工、部分村民留在村中从事种养的地方，较多采用这种模式。由经济合作社统筹所有旱地(包括农户自主开垦的荒地)和林地，划分成若干连片地块，有偿发包给申请经营的社员农户。如，英德市西牛镇新城村小组，1998年经村民会议表决通过后，从各户手中整合全部1228亩山林地，以每年30元/亩、承包期20年进行发包，使集体增收73.68万元;2007年，又将260亩旱地全部整合，划分成若干地块，以每年300元/亩为底价、承包期10年进行竞标经营，社中36户农户得以经营成片的果园，同时集体增收78万元。(3)“集体统筹，统一经营”模式。在经济较发达的城郊村，村民大部分外出务工，常采用这种模式。由经济合作社统筹全组土地(水田、旱地和林地)，统一进行经营，这种模式又可以分为两类情况。一类是，成立土地股份合作社。如，佛冈县石角镇中华里村民组，经营所得的80%分红给合作社成员，15%用于扩大生产、弥补亏损，5%用于发展村中公益事业。另一类是，由集体统一流转给专业大户、家庭农场、农业龙头企业等进行经营，这种情况在清远市的清城区、清新区比较常见。

　　四是多种形式探索实行土地确权的模式。清远各地的经济合作社在有关文件政策指导下，从社情民意出发，充分考虑当前与长远，慎重采取适宜的土地确权模式。(1)确四至到户。土地整合、连片承包后，明确各户所承包地块的面积、四至(位置)等，进行确权登记颁证。这是全市农村土地确权的主要模式。(2)确面积不确四至。以二轮承包土地面积为基数，把承包经营权以面积、份额或股份形式确给农户。目前，清城、清新、英德、佛冈等地，经济发展较好的村庄倾向于采取第二种确权模式，以防止今后征地工作的难度，发挥土地集体所有制的优势。

　　三、存在问题与建议

　　清远市开展土地整合和确权工作取得了初步成效，但仍面临一些困难和问题。一是由于存在土地级差等因素，土地整合过程中协调农户利益的工作难度大，开展土地整理、解决土地级差所需资金压力很大，通过村集体统筹和村民自筹更是难以有效解决。清远全市近2万个村民组，多数村组的土地不平整，修路开渠等基础设施建设的投入需求大，据测算，平均一个村民组开展土地治理约需30万元。二是土地整合是一项探索性的工作，一些地方农民对土地整合的意义和效果仍缺乏理解、有所顾虑，整合土地的积极性还没有调动起来。三是开展土地确权的经费压力也比较大，工作面广量大，所需经费较多，但地方财力有限，不利于工作推进。

　　(作者单位：农业部经管司、农民日报社)