清远农村土地整合与确权情况调查
时间: 来源:农村经营管理-中国农村网 作者:刘 强 董纪民 陈艺姣 字号:【

  前不久,农业部经管司组成调研组,赴广东省清远市就农村土地整合与确权工作情况进行调研。调研组深入阳山县潭村、升平村和英德市石门台村、塘坑村等实地了解土地整合与确权的具体情况,并召开座谈会进行交流研讨。

  一、主要做法及成效

  清远市地处粤北山区,是广东省陆域面积最大的地级市。实行家庭承包制后,户均承包土地约3.5亩,一户少的六七块地,多的达二三十块,既零碎又分散,丢荒现象比较严重。上世纪90年代以来,一些村庄通过村民理事会的协调,农民自发采取置换整合土地等方式解决细碎化问题,发展承包土地连片经营。近年来,清远市围绕农村土地资源、财政涉农资金、涉农服务平台“三个整合”全面推进农村综合改革工作,受到了各方面关注。2014年4月,清远成为中央农办农村综合改革联系点;2014年11月,农业部等13个部委将清远列为全国第二批农村改革试验区。

  (一)先整合后确权,实行“五步法”。一是调查摸底。组织人员丈量农户原有耕地,掌握农户承包土地的面积、类别、所处位置、肥瘦程度等情况。二是起草方案。各村起草土地整合初步方案以及土地整合后的发展规划,多渠道征求全体村民的意见建议,进一步修改完善方案和规划。三是表决方案。召开村民大会或户代表会议,对本村土地整合方案和发展规划进行讨论和表决,经100%的农户同意通过后,各户代表在方案上签名并摁手印确认。四是治理耕地。开展田块平整及规格化、田间机械化作业路建设、排灌渠道建设、引水渠道建设等,改善农田基础设施条件,解决土地级差问题。如,阳山县升平村的5个村民小组,经与上级部门反复沟通,整合涉农资金25.4万元,在此基础上村委会投入5万元,引导村民投工投劳折资16万元,总计投入46.4万元,建设环村机耕路2.7公里、“三面光”灌渠3.2公里,使田间运输、灌溉得到明显改观,比较彻底地解决了地类差异问题。五是连片发包。由经济合作社(指村民小组一级的集体经济组织,下同)根据本村土地整合方案,将土地连片发包给农户,实现“一户一地”或“一户两地”。如,阳山县潭村的10个村民小组,共226户、782亩耕地,2015年12月起试点土地置换整合工作,把原有承包土地1206块整合为317块,实现“一户一地”的有136户,“一户两地”的89户,有1户为一户三地。

  (二)土地置换整合取得初步成效。截至2015年10月底,共有17475个经济合作社签名同意开展土地整合,占总数的89.3%;同意整合耕地面积216万亩,占总耕地面积的83.2%。目前,已完成整合的耕地面积为103.4万亩,占同意整合耕地面积的47.9%,占总耕地面积的39.8%。全市已有14297个经济合作社部署土地确权工作,已实测承包土地面积50.41万亩,颁发承包经营权证书11754户,发证面积为6.41万亩。整合土地解决细碎化问题有“五个好处”:一是农民不用在多地块之间来回奔波,连片后方便进行机械化作业,节省劳动力,节约生产成本。二是一户的几块甚至二三十块土地整合在一起,减少了田埂、水渠等,扩大了土地可耕作面积。三是连片土地的价值提高便于流转,促进增收,也有助于金融抵押和担保。四是将原来多地块多品种种养,转变为单一品种集中进行规模化生产,能够有效提高土地生产规模效益。五是减少了邻里之间争水、争地块的矛盾纠纷,促进邻里和睦、乡风文明。如,英德市石牯塘镇叶屋村小组,在小组长的带领下,于2010年将全组所有旱地、水田及鱼塘进行统筹,由集体出资完善农田基础设施,将农户原来零碎的土地整合连片后,再重新发包给农户(农户按照各自意愿申请经营旱地、水田或鱼塘,水田与旱地的兑换比例为1:2),实现每户土地连片经营。2010年该组村民人均纯收入不足3000元,2015年已提高到3万元以上,从过去的贫困村变成了如今的“明星村”。

  二、清远的工作经验

  一是整合涉农财政资金集中用于土地整合。2014年11月,清远市委办、政府办印发《清远市财政涉农资金整合实施方案(试行)》。将55类省级以上非普惠性项目资金通过规划引领、打造平台,引导资金向项目聚集以达到整合效果;同时,将21类市级以下非普惠性项目资金和4类普惠性项目资金纳入涉农资金整合范围。截至2015年底,全市累计整合涉农资金12.49亿元。2016年3月,财政部、发改委等八部门印发《关于开展市县涉农资金整合优化试点的意见》,确定清远市为全国首个涉农资金整合地市级试点单位。首先,加大非普惠涉农项目资金整合力度,集中财力办大事办急事。针对非普惠性涉农资金存在的项目分散、使用分散、管理分散,导致资金使用效益低下的问题,清远市、县两级积极探索推进中央、省、市、县四级非普惠性涉农资金整合,以发挥涉农资金的整体合力。2015年,涉农财政资金整合以县为实施主体,以24个农村综合改革试点镇为项目平台,以“消除土地级差,支持土地整合”为主要内容推进实施,将土地整合作为涉农资金整合的重点抓手来推进。市级财政安排3300万元推动土地整合工作,安排24个试点镇各100万元用于创建10个以上“土地整合示范村”,奖励3个土地整合先进县(市)各300万元。截至2015年底,全市共整合非普惠性涉农资金8.93亿元。2016年4月,市财政涉农资金整合办印发《清远市财政涉农资金整合2016年工作要点》,鼓励各地以“消除土地级差,支持土地整合”为内容引导各类涉农资金整合,实现以规划引领项目、以项目引导资金;加快示范村的土地整合步伐,创建“农村综合改革(土地整合)示范村”,发挥示范带动作用,推动各地积极开展土地整合。其次,发挥村民自治作用,允许将“一卡通”普惠补贴资金纳入整合范围。清远市每年通过“一卡通”发放的生态公益林和种粮直补(含农资综合直补)合计4亿多元。在市政府开展涉农资金整合前,各地已有不少自然村自发组织开展资金整合。正是在村民积极进行自发探索的基础上,清远市按照有关资金管理办法,制定规范的资金整合流程。通过发挥村民自治作用,在群众自愿的基础上,由村民与村小组集体签订《授权委托书》,委托银信部门以代扣形式将农户“一卡通”涉农补贴资金转到所在村小组的集体账户,由村民理事会统筹用于村公共事业和公共设施建设,集中力量办实事办好事。截至2015年底,全市有18113个经济社签名同意开展资金整合,占总数的92.62%,共整合普惠性涉农资金3.56亿元,投入建设了农业生产基础设施项目3479宗、村容村貌整治项目6704宗、其他建设项目4468宗,切实有效解决了村内的实际问题。

  二是充分发挥村民小组理事会的作用。2012年以来,在群众自发探索建立村民理事会的经验基础上,清远市积极引导群众在自然村(村民小组)成立村民理事会,以完善农村基层治理和自我服务。村民理事会由热心公益事业的农村党员、村民代表、各大姓每房代表、退休干部和教师、村中乡贤和致富能人等组成,实行“村党组织提事,村民理事会议事,村民代表大会决事,村委会执事”的民主决策机制。2014年,清远市进一步完善基层党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”,明确要求“充分发挥村民理事会作用”,“在村民小组或自然村全面建立村民理事会”。截至2016年9月底,清远全市村民理事会达16727个,实现了自然村全覆盖。在村级党组织领导、村委会指导下,村民理事会着重协助村委会兴办农村公益事业,协调解决农村土地流转、土地整合、农业基础设施建设中的问题,协调群众利益,调解邻里纠纷,监督村民履行村规民约,已成为基层村民自治与加强服务的重要社会力量。

  三是因地制宜探索土地整合的模式。(1)“集体统筹,重新承包”模式。在经济不发达、农村劳动力外流相对较少、农民对土地依赖程度较高的地方,一般采用这种模式。由经济合作社统筹本社所有耕地(包括水田、旱地,鱼塘可纳入水田),集中规划、统一整理,划分成若干连片的地块后,以二轮延包为基础,重新发包给社员农户,使每户获得一片(或两片)耕地。(2)“集体统筹,有偿承包”模式。在经济欠发达、有部分村民外出务工、部分村民留在村中从事种养的地方,较多采用这种模式。由经济合作社统筹所有旱地(包括农户自主开垦的荒地)和林地,划分成若干连片地块,有偿发包给申请经营的社员农户。如,英德市西牛镇新城村小组,1998年经村民会议表决通过后,从各户手中整合全部1228亩山林地,以每年30元/亩、承包期20年进行发包,使集体增收73.68万元;2007年,又将260亩旱地全部整合,划分成若干地块,以每年300元/亩为底价、承包期10年进行竞标经营,社中36户农户得以经营成片的果园,同时集体增收78万元。(3)“集体统筹,统一经营”模式。在经济较发达的城郊村,村民大部分外出务工,常采用这种模式。由经济合作社统筹全组土地(水田、旱地和林地),统一进行经营,这种模式又可以分为两类情况。一类是,成立土地股份合作社。如,佛冈县石角镇中华里村民组,经营所得的80%分红给合作社成员,15%用于扩大生产、弥补亏损,5%用于发展村中公益事业。另一类是,由集体统一流转给专业大户、家庭农场、农业龙头企业等进行经营,这种情况在清远市的清城区、清新区比较常见。

  四是多种形式探索实行土地确权的模式。清远各地的经济合作社在有关文件政策指导下,从社情民意出发,充分考虑当前与长远,慎重采取适宜的土地确权模式。(1)确四至到户。土地整合、连片承包后,明确各户所承包地块的面积、四至(位置)等,进行确权登记颁证。这是全市农村土地确权的主要模式。(2)确面积不确四至。以二轮承包土地面积为基数,把承包经营权以面积、份额或股份形式确给农户。目前,清城、清新、英德、佛冈等地,经济发展较好的村庄倾向于采取第二种确权模式,以防止今后征地工作的难度,发挥土地集体所有制的优势。

  三、存在问题与建议

  清远市开展土地整合和确权工作取得了初步成效,但仍面临一些困难和问题。一是由于存在土地级差等因素,土地整合过程中协调农户利益的工作难度大,开展土地整理、解决土地级差所需资金压力很大,通过村集体统筹和村民自筹更是难以有效解决。清远全市近2万个村民组,多数村组的土地不平整,修路开渠等基础设施建设的投入需求大,据测算,平均一个村民组开展土地治理约需30万元。二是土地整合是一项探索性的工作,一些地方农民对土地整合的意义和效果仍缺乏理解、有所顾虑,整合土地的积极性还没有调动起来。三是开展土地确权的经费压力也比较大,工作面广量大,所需经费较多,但地方财力有限,不利于工作推进。

  (作者单位:农业部经管司、农民日报社)

责任编辑:霍然
    
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