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相关国家(地区)农地权利配置安排对我国“三权分置”制度设计的借鉴经验(下)

2017-11-15 10:20:34       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:吴晓佳

  

  五、俄罗斯农用地的法律规定

  上世纪90年代以来,俄罗斯推行农地私有化改革,大规模发展家庭农场,取代原有的国有农场,明确提出俄联邦主体不得通过对农用土地流通含有补充规则和限制的法律法规。《俄罗斯联邦土地法典》规定,俄罗斯公民、法人所拥有的农用土地及共有农用土地中的份地可以自由出租、转让、抵押及出售。同时,也规定可依据俄联邦土地法典设定的理由和程序强行停止农用土地地块的长期使用权、终身继承权、无偿定期使用权,甚至是租赁权。

  对土地所有权的规定。要保持农地的农业用途。限制在一个行政地区境内的,同时为一个公民、其近亲属以及他们有50%以上注册资本支配权的法人所有的农用土地总面积。农用土地出售时,俄联邦主体或地方自治机关(后者系依据联邦主体法律规定)有优先购买权;共有农用土地中的份地有偿出让时,如份地的其他参与者拒绝购买或未宣布购买意向,则俄联邦主体或地方自治机关有优先购买权;确定向外国公民、外国法人、无国籍人士以及含这类人员50%以上参股份额的法人提供农用土地的特殊规定。农用土地地块的最小面积可由俄联邦主体依据俄联邦土地规划法的要求立法确定。如农用土地地块的交易结果出现面积和位置均不符合本条规定要求的新地块,则上述交易不允许进行。如果从人工灌溉的农用土地中分出的共有份地地块小于俄联邦主体依据俄联邦土地规划法而规定的改良土地所需地块的最小面积,则上述分地不允许进行。

  农用土地的租赁。凡经国家登记的农用土地地块,包括有份额所有权的地块,均可交付租赁。农用土地地块租赁合同的有效期不得超过49年。农用土地地块租赁合同中可以规定,租赁的地块在租赁期满后,或者在租赁期满之前交给承租人所有,其条件是承租人支付合同中规定的全部赎金并考虑到一些特殊做法。如法律或租赁合同未作其他规定,认真履行自己义务的承租人在租赁合同期满后,在其他条件相同的情况下有续签新的租赁合同的优先权。一个承租人同时租赁的农用土地地块面积不受限制。

  六、我国台湾地区的农用权

  受日本殖民时期影响,我国台湾地区也曾有永佃权的权利设置内容,由于永佃权取得及内容设置过于固化,逐步退出实践,进而由农用权所替代。农用权,即支付地租以从事农业生产为目的,使用他人所有土地的权利。

  农用权的内容。农用权可以通过设定行为取得,也可以通过继承取得。农用权的期限不能超过20年(造林可约定延长)。立法者认为如果期限过长,不利于社会公众利益。农用权行使的具体收益分配通过约定确定,但必须保持土地的生产能力。农用权人不得将其权利让与他人或设定抵押权,不得将土地再行出租。立法者认为,农用权设定的目标是有效使用土地发展农业生产,如果农用权人自己不使用,而是转移给他人或通过租赁谋权获益,则与权利设定的初衷相违背。农用权人的主要义务是支付租金,以此作为获得收益的对价,据此,法律也规定“农用权人因不可抗力致其原约定目的之收益减少或全无者,得向土地所有人请求减免地租或请求变更原约定土地使用之目的”。农用权人违反约定的使用土地办法,或没有依照土地性质合理使用土地并保持生产力,经土地所有权人劝阻或通知仍不改善的,土地所有权人可以终止农用权。另一方面,如果农用权人按照约定使用土地但连续3年没有收益,提出终止农用权,土地所有权人必须接受。当农用权消失时,农用权人可以取回地上农作物收益和地上设施。当产出物没有及时收获而约定期限到期时,农用权人可以提出不超过6个月的延长使用期限,土地所有权人不得拒绝。农用权人为增加土地产出力或使用便利,支出了改良费用或其他费用,土地所有权人知道但不反对即表示同意,在农用权消灭时予以返还补偿。

  小地主大佃农政策的提出。为引导无力耕种之老农或无意耕作之农民将自有土地长期出租给有意扩大农场经营规模的农业经营者,促进农业劳动结构年轻化,并使老农安心享受离农或退休生活,我国台湾地区推行了小地主大佃农制度,以期能达到“建立老农退休机制,调整农民劳动力结构”及“促进农业经营企业化,改善农业经营结构”的政策目标。从四个方面提出了该政策的准入条件。一是身份认定。小地主是指持有农地之所有权人,且为自然人;大佃农是指符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经营规模之自然人或农民组织,包括专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合作社或农企业公司等。大佃农的身份限制扩展到了农民以外,除了专业农民,还包括产销班、合作社、农会和农业企业,可以说是对既往“农地农有”政策的重大突破。二是经营规模。对大佃农的经营规模下限作了规定。对专业农民来讲,经营规模达到0.5公顷的基本门槛就可以申请该项政策,最终经营规模要达到2-5公顷以上。对产销班、合作社、农会和农企业法人,基本门槛是10公顷,最终经营规模要达到15-30公顷以上。三是租赁期限。为促进农业经营的稳定性,小地主大佃农政策坚持长期租赁的原则,规定租期要达到3年以上。同时考虑到作物轮作的需求,提出不排除短期租约,但承租面积至少1/2以上符合长期租赁的原则。四是经营范围。考虑到农业的比较优势和发展战略,台湾地区提出以农粮、畜牧或农牧综合经营为主,大佃农应优先考虑种植“进口替代”或“出口扩张”等适销对路的农作物。这一政策有效促进了台湾地区农业劳动结构年轻化,扩大了农业经营规模。释出土地的老农,不受三七五减租条例限制,只要签约3年以上,每季每公顷可以实领5万元台币,不须施作绿肥及负担土地管理费用;承租的大佃农每公顷享受补贴4万元台币,实际支付的租金只要1万元台币。

  七、对我国“三权分置”制度的借鉴意义

  通过对其他国家地区土地法律制度的归纳分析,可以看出,为最大程度地提高土地利用效率,发挥其作为最基础生产资料的本质属性,将土地权利分配给不同主体,设置不同的权利内容,是十分普遍的做法。这对于我国建立农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”制度,具有重要的借鉴意义。

  (一)土地权利在不同主体间进行细分是普遍做法

  以上国家土地制度的发展过程表明,土地权利特别是农地权利的分置是一种普遍现象,因为土地是一种不可或缺又不可替代的独特资源,人类的一切活动都离不开土地,随着经济发展、人口增长,土地必须用来满足越来越多的需求,这就在客观上要求将土地的不同权利分配给不同主体。从国际经验看,土地所有权和使用权发生分离并不罕见,历史也很悠久,在不同时期、不同地区发挥了不同的作用和功能。例如,英国为了反映和保护这种土地所有权结构,对土地所有制很少采用“土地所有权”的概念,而是采用“地产权”的概念,即不同的人分别对土地享有不同的地产权,没有人享有绝对的、完全意义上的土地所有权。英国作为英美法系的发源地,特别是十九世纪后英国推行殖民统治,将其法律制度带到许多国家,普遍为英美法系国家所接受。可以说,在英美法系国家几乎不存在绝对的土地所有权,土地上的不同权利由不同的人分享是一种普遍现象。从我国情况看,改革开放之初,在农村实行家庭承包制,将土地所有权和承包经营权分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了亿万农民积极性,有效解决了温饱问题,是农村改革的重大成果。现阶段,深化农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭承包制后农村土地制度的继续深化创新,也是在立足我国实际国情基础上,对其他国家经验的具体化。

  (二)赋予使用权物权性质功能是共同经验

  “三权分置”提出以来,围绕土地经营权权属性质,出现了“物权说”“债权说”“实行物权保护债权说”等不同观点。如何确定土地经营权的法律性质也是落实“三权分置”的一个难点。土地经营权是土地流入方依据流转合同取得对土地的权利的内容,其权能内容就呈现出丰富的、个性的且存在多种可能的态势,例如租期、价格、给付租金的具体时间及方式、地上设施的使用条件等。这些多样性致使制度上还无法对土地经营权的一般性权能进行全面系统而权威的提炼和归纳。但是,从实践需要出发,为了推进适度规模经营,建设现代农业,迫切需要适当强化对新型经营主体流转取得的土地经营权的保护。从其他国家经验看,对经营权赋予了类似物权的权能内容,如日本永佃权可以让与、抵押、继承、租赁等;意大利永佃权可以转让、抵押、继承等;法国农用土地用益权可以出租、出卖、无偿转让、抵押等。随着时代发展,传统的土地所有权观念发生了明显的变化。有学者从物权保护的角度指出,近代物权正从“重所有”向“重利用”转变,物权保护虽然仍然以所有权保护为中心,但逐渐从偏重所有权保护向所有权与他物权保护并重的方向转变;现代物权法则认为,物权都是平等的,应该均衡保护。从我国现实出发,在现行法律框架下确立“三权分置”的法律地位,比较可行的办法是,明确土地承包权具有物权性质,对土地经营权暂按债权看待,但是实行债权物权化,即明确土地经营权的主要权利内容,允许经营权人申请经营权登记,允许经营权人(经承包方同意)用土地经营权担保融资等,使各种物权性的土地承包经营权流转方式都受到法律规范和调整及得到法律保护。

  (三)通过促进经营权流转形成规模经营是共同方向

  土地的本质在于利用,利用的本质在于实现土地资源配置效率最大化,因此无论土地资源与人口配置状况如何,各国在完善农地权属权能时,都将发展适度规模经营作为重要目标。美国法律规定,家庭成员可拥有或继承农场土地股份,但只许内部转让,不能退股或将股份作抵押,从而保证农场土地在传承中不被细分碎化;政府通过信贷支持、利息调节、价格补贴等优惠政策引导家庭农场规模的适度扩大,政府有权以市场价加补偿的方式收购土地并出售给需要扩大经营规模的农场主。日本把《农地利用增进法》改名为《农业经营基础强化促进法》,建立了一套促进农地集聚和转移到专业农业生产单位的制度。德国农场的平均规模从1949年的8.06公顷扩大到2004年的超过30公顷;农业从业人员减少到130余万人,占总劳动人口比例不到3%。1970—1979年中,英国农场总数减少了14%,中小规模的农场减少了52%,大规模农场增加了18%。瑞典1900年有家庭农场51万家,到1983年减少到11.4万家,到2015年再减少到6.7万家,平均规模逐步由1980年的39公顷扩大到2015年的46公顷。丹麦1903年有家庭农场26万家,到1964年减少到17.5万家,到2015年再减少到3.8万家,相应地平均规模则由1970年的21公顷扩大到2015年的70公顷。虽然我国与西方国家的土地所有制度不同,但通过所有权、承包权和经营权分置并行,通过土地承包经营权的有序流转,通过市场机制和政府调控共同作用,促进农地资源的合理集中和有效利用,符合社会经济和农业生产发展的必然逻辑,也是中国特色现代农业的必由之路。

  (四)通过实施土地制度改革提升农业全球竞争力

  农地是发展农业最基础也是最重要的生产资料,各国农地制度改革都有一个非常重要的目标,就是提高农业生产效率,刺激农业竞争力的提升。当前,经济全球化深入发展,在扩大农业贸易成交量的同时,也给各国农业发展带来了新的挑战。一方面,国际农产品价格长期低迷,各国都面临日趋激烈的国际竞争;另一方面,农业经营者呈老龄化倾向,年轻人不愿从事农业,存在着后继乏人问题;此外,应对气候变化,迫切需要加强生态环境保护、关注动物福利,促进农业可持续发展的压力也在不断增加。从近些年来各国土地政策制定和改革的方向,可以清晰地看出,通过鼓励土地资源的合理配置,活化土地流动,促进家庭农场等培养职业农民面对经济全球化带来的新挑战,既要发挥市场配置资源的决定性作用,又要发挥政府的导向作用,完善新型农业经营主体培育政策体系,加快构建以家庭经营为基础、合作联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系,把一家一户分散经营的传统农业经营方式转变为以规模经营为导向的现代农业经营方式,实现农产品市场竞争由个体与个体向组织与组织、体系与体系竞争的根本转变。加快构建有利于家庭农场发展的现代农地制度。规模化是现代农业的发展方向。瑞典丹麦实现农业规模化,是在土地私有制基础上,通过农场兼并和土地租赁实现的。丹麦家庭农场经营的耕地中有100万公顷土地靠租赁,占38%。我国家庭农场经营的耕地,80%以上靠的是转包和租赁。从长远发展看,租地农场是我国家庭农场发展的主要方向。实现规模化,要按照“三权分置”理论,加快改革和完善农地制度,解决“地怎么来”“租期怎么稳”“租金怎么定”等重大问题,稳定农场主的经营预期,防止地租推动农产品成本过快上涨。

  (作者单位:农业部经管司)

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