我国农村进行税费改革时，为健全基层民主治理体制、完善公益事业建设机制，创立了村民一事一议筹资筹劳制度。2007年1月，《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》(国办发[2007]4号)下发，迄今已经施行十周年。村民一事一议筹资筹劳的情况如何?存在哪些问题?下一步需要采取什么对策措施?这些问题值得进行研究总结。

　　一、一事一议筹资筹劳的基本情况及问题

　　全面取消农业税之后，一事一议筹资筹劳工作开展不平衡，整体覆盖面较小，不能满足村级公益事业建设投入的需求，村级公益事业建设投入总体上呈下滑趋势。为完善一事一议建设村级公益事业的体制机制，自2008年起，中央有关部门组织开展了一事一议筹资筹劳财政奖补试点，至2011年在全国全面推开。一事一议筹资筹劳与财政奖补制度，调动了农民群众自力更生改变农村面貌的积极性，初步构建了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、社会捐赠赞助”的农村公益事业发展新机制，成为新农村建设的一大亮点。据统计，2008年至2013年，全国财政共投入奖补资金2430亿元，带动村级公益事业建设总投入5000多亿元，共建成项目150多万个，实实在在惠及亿万农民，受到农民群众好评。

　　一事一议筹资筹劳是村级公益事业投入机制的重要组成部分。现以2005-2015年的筹资筹劳统计数据为依据，分三个阶段分析一事一议筹资筹劳的基本情况及主要问题。

　　(一)2006-2007年(中央财政奖补前)，村民一事一议筹资筹劳很少。通过一事一议筹资筹劳开展村内公益事业建设，各地反映实现难度较大，“事难议、议难决、决难行”，主要原因有三个方面：农民参与一事一议筹资筹劳的积极性不高;基层干部对组织一事一议筹资筹劳有顾虑;仅靠一事一议筹资筹劳难以解决村级公益事业建设问题。一事一议筹资筹劳作为村内公益事业投入的主要方式，却未能普遍开展起来，村级公益事业建设呈下滑趋势。从统计数据看， 2006-2007两年筹资筹劳没有普遍开展，难以发挥对“村提留和两工”制度的替代功能，村级公益事业建设受到不利影响。

　　(二)2008-2012年(中央财政奖补后)，村民一事一议筹资筹劳逐年上升。针对筹资筹劳面临的困难局面，中央决定实行一事一议筹资筹劳的财政奖补政策。至2011年，一事一议财政奖补工作在全国全面推开，初步构建了“财政资金引导、农民筹资投劳、社会捐资赞助”的农村公益事业建设投入新机制。通过实行“财政奖补与筹资筹劳挂钩”的政策措施，调动了农民筹资筹劳的积极性，发挥了显著作用。2008-2012年，全国开展一事一议筹资筹劳的村占总村数的比例，由14%提高到37.3%;农村筹资筹劳数量，由102.99亿元提高到397.43亿元;农民人均筹资筹劳数量，由11.2元提高到41.7元。这一阶段，筹资筹劳与财政奖补数量“双增长”，有力促进了村级公益事业建设，农民群众切身感受到了变化，得到了实惠。

　　(三)2013年以来(筹补不再挂钩后)，村民一事一议筹资筹劳大幅下滑。在2013年5月召开的全国一事一议财政奖补工作现场会上，时任财政部部长助理胡静林讲话指出：要严守不加重农民负担的底线，一事一议财政奖补资金分配不与农民筹资筹劳挂钩，坚决防止擅自提高农民筹资筹劳标准，或以自愿捐款、自愿以资代劳等名义变相加重农民负担。按照这次会议精神，各地转为实行“财政奖补与筹资筹劳不再挂钩”政策。实行“不再挂钩”政策，一方面减轻了农民负担，另一方面使农民筹资筹劳的积极性失去调动机制，而且一些群众误以为公益事业将由政府和集体包办，农民筹资筹劳数量出现大幅下滑。

　　(四)从三个视角的进一步分析。上述三个阶段，反映了村民筹资筹劳的不同情况不同效果，也是一事一议筹资筹劳与财政奖补制度形成与演变的基本过程。可以进一步从三个视角作出分析判断：

　　从三个阶段村民筹资筹劳的情况看：在实施财政奖补之前，仅靠筹资筹劳建设村级公益事业的制度是“失灵”的;实施财政奖补后，“财政奖补与筹资筹劳挂钩”制度的绩效比较显著;“财政奖补不再与筹资筹劳挂钩”政策实行后，筹资筹劳制度再次“失灵”，对村级公益事业建设形成负面影响。由此可见，“筹资筹劳”最根本的问题表现为“制度失灵”，这主要体现在财政奖补前的阶段和财政奖补不再与筹资筹劳挂钩的阶段。与过去“三提和两工”固定提缴不同的是，改革后筹资筹劳采取的是一事一议、民主议定方式，这一方面能够体现农民真实意愿、减轻农民负担，另一方面却使村级公益事业所需资金劳务失去了比较可靠的来源。对于减轻农民负担而言，一事一议筹资筹劳制度是有效的，但对于村级公益事业建设而言，一事一议筹资筹劳制度在较大程度上是失效的。

　　从三个阶段筹资筹劳与财政奖补的关系看：一事一议建设村级公益事业的体制机制逐步得以完善，国家“强农惠农富农”政策体系逐步建立健全，筹资筹劳与财政奖补的关系，先后经历了“筹资筹劳无财政奖补”“筹资筹劳为主、财政奖补为辅”“财政投入为主、筹资筹劳为辅”三种不同的模式。这反映了我国社会经济的不断发展和国家公共财政制度的逐步完善，符合客观发展规律。

　　从三个阶段村级公益事业建设的情况看：农村的生产生活条件逐步得到改善，但由于历史欠账较多、投融资渠道有限等原因，农村基础设施建设仍然滞后，难以满足农民群众日益增长的实际需求，与全面建成小康社会的要求还有较大差距。比如江苏省农委反映，广大农村尤其是苏北农村对基础设施建设的需求依然强烈，村庄亮化、环境卫生设施、文体广场建设等项目有的还未起步;陕西省农业厅反映，财政奖补资金有限，每个一事一议项目一般只能给予10万元奖补资金，而且项目数量少，每年每个乡镇只有2-3个项目，很多村想干事却干不了。中央对村级公益事业建设出现的困难高度重视，为加快农村基础设施建设步伐，国务院办公厅于2017年2月下发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发[2017]17号)，其中明确要求：“完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额，加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设”。

　　二、一事一议筹资筹劳与财政奖补制度的解析

　　(一)从农民负担角度分析一事一议筹资筹劳制度。研究村级公益事业投入机制，必须同时研究农民合理负担问题。村民一事一议筹资筹劳制度是农村税费改革的成果，“筹资筹劳”是“村提留和两工”的替代性制度。对于符合政策规定的合理负担，是农民应当付出的用于村级公益事业建设的成本费用，农民应当按照政策规定积极付出应尽的义务。这样才能有利于村级公益事业建设。

　　(二)从公共财政角度分析一事一议财政奖补制度。公共财政的本质，是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系，为满足市场主体的公共需要而存在，具有强制性和补偿性特征。2004年中央经济工作会议明确提出：中国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。中国已进入了“工业反哺农业”的新时代，在统筹城乡发展的大背景下，必须扩大公共财政覆盖范围，加快实现城乡基本公共服务均等化目标。公共财政是支撑和保障农村公共产品供给的最为重要的因素。正是基于社会经济快速发展与公共财政逐步完善的时代背景，中央出台了专门对村民一事一议筹资筹劳的财政奖补制度，而且财政奖补规模与力度逐步加大，有力促进了村级公益事业建设。财政奖补政策有两方面重要作用：一是完善村级公益事业投入机制，财政资金将逐步成为村级公益事业投入的主渠道;二是引导农民筹资筹劳，积极参与村级公益事业建设。一事一议财政奖补，是公共财政覆盖农村的有效途径，是公共财政体制健全完善的重要实现形式。

　　(三)从公益事业角度分析筹资筹劳与财政奖补的关系。村级公益事业属于准公共产品，是社会主义新农村建设的重要内容，建设所需资金数额庞大。据各方面研究测算，我国农村每年村级公益事业建设资金约需2500亿元左右;从近年一事一议筹资筹劳与财政奖补的实际情况看，每年的一事一议项目总投入规模只有1300亿元左右，投入难以满足村级公益事业建设实际需求。我国农村公益事业历史欠账较多，如果投入体制得不到改善，欠账问题将积重难返，非常不利于社会主义新农村建设。现阶段，为保障村级公益事业健康发展，推进一事一议项目建设非常重要。从建设投入的资金来源看，公共财政投入能力仍然有限，村组集体普遍无力承担，农民筹资筹劳承受能力较低，社会捐助赞助资金可遇而不可求。村内基础设施是准公共产品，实行“一靠国家、二靠农民”的投入政策，符合当前我国农村实际情况，这也是许多国家采取的办法。从投入体制看，筹资筹劳与财政奖补都是不可或缺的，发挥这两个方面的作用，才能基本保障村级公益事业的建设需求。从筹资筹劳与财政奖补的相互关系看，筹资筹劳是财政奖补的必要基础，财政奖补是筹资筹劳的重要支撑;筹资筹劳、财政奖补都是村级公益事业投入的重要组成部分，二者之间是“互动互补”关系，而不应是“替代取代”关系;财政奖补对于筹资筹劳具有重要的激励引导作用，财政奖补应当与筹资筹劳“挂钩并行”。村内公益性基础设施建设，应坚持“民办公助”原则，让农民通过一事一议等方式民主决策、广泛参与，政府以投资补助等方式，把政府投入与受益农民的投资投劳有机结合起来。

　　三、有关政策措施建议

　　(一)统一城乡税制前：完善规范筹资筹劳制度，调动农民承担合理负担的积极性。一是实行财政奖补与筹资筹劳挂钩制度。 “财政奖补与筹资筹劳挂钩”的政策措施是有效的，也是必要的，应当坚持并完善这一政策措施。二是合理确定村民筹资筹劳的限额标准。各省级人民政府有关部门有必要根据当地经济发展水平和农民承受能力，分地区提出筹资筹劳的合理限额标准，报省级人民政府批准后执行。三是鼓励农民自主筹资筹劳开展必要的基础设施建设。由于一事一议规定了最高的负担限额，使得新建一些较大的工程缺乏足够的资金支持。国办发[2017]17号文件提出，“鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设”。这种情况下，应进一步严格一事一议的程序和要求，切实落实关于五保户、现役军人、退出现役的伤残军人、在校就读的学生、孕妇或者分娩未满一年的妇女以及家庭确有困难的农户可以减免筹资筹劳的有关规定。早在2008年吉林省委、省政府《关于深入实施社会主义新农村建设的若干政策意见》(吉发[2008]12号)就规定：“村内生产生活公益事业基础薄弱、欠账较多的，在农民自愿的基础上，筹资筹劳标准可以突破上限”。

　　(二)逐步创造条件统一城乡税制，为实现城乡公共产品供给一体化奠定基础。要充分认识建立城乡统一税制的重要性和必要性，逐步构建统一的城乡税制，不仅有利于巩固农村税费改革成果，有利于促进农业现代化，而且有利于统筹城乡发展和构建和谐社会。只有财政体制完善健全，农村公共物品供给才有充足的资金支持。

　　(三)统一城乡税制后：取消筹资筹劳制度，实现城乡公共产品财政供给一体化。公共财政是支撑和保障农村公共产品供给的最为重要的因素，改革和完善公共财政制度，对于完善农村公共产品供给制度往往有根本性影响，公共财政制度的每一次重大变革都会导致农村公共产品供给制度的重大变迁。将现代税收制度引入农业，意味着城乡税收制度的统一，农村公共财政体制得以完善，从而对农村公共物品供给机制产生深刻的影响。现代税收制度意味着，农民通过税收方式承担农村公共产品的建设成本;相应地，应终结村民一事一议筹资筹劳制度，将村内公共产品供给纳入公共财政负担的范围，实现城乡公共产品供给一体化。

　　(作者单位：农业部经管总站)

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