作者系全国人大常委会委员、全国人大农委副主任委员

　　2006年10月31日通过的《农民专业合作社法》是一部重要的涉农法律。从法制建设的意义上说，填补了我国市场主体制度法律的一个空白，进一步完善了我国社会主义市场经济法律制度。将农民专业合作社纳入法制化轨道，赋予其法人地位，这是《农民专业合作社法》的最大贡献。2017年通过的《民法总则》，继而将农民专业合作社界定为特别法人，今后农民专业合作社可作为特定的法人类型依法登记。从引领实践发展的角度看，《农民专业合作社》法支持、引导、促进和规范农民专业合作社发展，提高了农民进入市场的组织化程度，2006年立法之初，各类农民专业合作经济组织只有15万家，目前已发展到190多万家，发展速度始料未及。农民专业合作社的快速发展，推动了农业的规模化、集约化经营，是发展现代农业的重要组织载体。

　　十年来，随着实践发展，《农民专业合作社法》的一些规定已难以适应实践需要。2015年，全国人大农委会同农业部等部门启动了修法工作。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了修订草案。常委会组成人员普遍认为，修订草案适应农民专业合作社发展需要，扩大经营服务范围、规范联合社发展、规范内部信用互助合作等，扩大了合作社的发展空间，是促进合作社规范发展的法律案;完善盈余分配、社员代表大会、入社退社等制度，又是规范合作社治理结构的法律案。农委将与有关委员会一起，继续认真听取研究各方面意见，做好后续审议工作。

　　一、进一步把握准、把握好农民专业合作社的本质特征

　　近年来，对合作社的本质特征有一些争论，实质是对合作社基本原则的争论，在修法过程中，这些争论也有反映。探讨问题可以见仁见智，但体现到法律制度中，合作社的本质特征还是要把握准、把握好，起码在较长的历史阶段是如此。

　　国际合作社发展历经百年，其组织形态、治理结构也在演变，国家间的法律规定也不尽一致。但无论怎么演变，对合作社基本原则的共识基本没有改变。从1895年国际合作社联盟确认的罗虚代尔原则，到1966年国际合作社联盟提出的国际合作运动指南，以及1995年提出的合作社基本原则，都是如此。我国合作社的发展，既坚持了国际上形成共识的合作社本质特征，又坚持了从中国实际出发，在继承基础上有一定创新。《农民专业合作社法》规定的合作社基本原则主要有三条：一是成员地位平等和实行民主管理原则(学界也有民主控制的提法)。农民专业合作社是“人合性”、“互助性”组织，实行“一人一票”，劳动权利大于资本权利。二是自愿原则。社员“入社自愿、退社自由”。三是为成员服务不以营利为目的原则。合作社盈余主要按照与成员的交易量(额)比例分配，资本报酬适度。合作社开放的社员资格、民主管理(控制)、盈余主要按惠顾额分配三个本质特征，是其成为特别法人的主要支撑。如果不坚持合作社的本质特征，合作社就难以与其他经济组织相区别，不利于国家有针对性的管理和支持引导。

　　在修法调研中，有的意见提出合作社中企业、事业单位和社会团体成员可突破5%的限制，提高资本附加表决权权利，提高按资本分配盈余的比例等。这几个量化标准达到多少适宜，是法律直接规定还是由合作社章程规定，都是可以研究的，也有因社制宜、因社施策问题。但应有底线，就是不能突破合作社本质特征。如果合作社与公司制企业是同样的组织形式和治理结构，那就不称其为合作社，就不是特别法人，国家对其特殊的财政支持和税收优惠就没有必要。

　　农民专业合作社也有别于农村集体经济组织。农民专业合作社立法之初，就认真研究农民专业合作社与集体经济组织的区别，提出了分别立法的思路。集体经济组织正在进行产权制度改革，有些将改制为股份合作社或社区股份经济合作社等，无论名称如何，由集体经济组织改制的合作社与农民专业合作社有本质区别。集体经济组织的社区性、社员身份的稳定性及封闭性、财产权结构的双重性以及经济社会功能交织等特征都是农民专业合作社不具有的，其组织结构和治理结构复杂，需要单独立法规范。

　　合作社是众多经济主体中的一种形式，不是唯一形式，农民专业合作社是农村合作经济组织的一种形式，同样不是唯一形式，不排斥和替代其他组织的发展。

　　二、农民专业合作社要适应市场需要，主要依靠内因发展壮大

　　《农民专业合作社法》规定了国家支持和引导农民专业合作社发展的措施，体现了国家的政策导向。国家之所以支持和引导农民专业合作社发展，是因为农民专业合作社的成员主体是农民，并以服务成员为宗旨，扶持合作社就扶持了农民，扶持了农村。但农民专业合作社能否可持续发展，最终要靠自己，由市场决定命运。要激发合作社自主发展的活力，下力气规范名不符实的合作社，过去是先发展再规范，成立合作社不设门槛，农民入社不设门槛，目的是先引导发展。现在的思路应有调整，就是在规范中发展，在发展中提高，防止无序发展。另一方面，也要防止对农民专业合作社的非法行政干预和赋予过多社会功能。

　　三、抓紧做好《农民专业合作社法》修订后的实施准备工作

　　修订后的《农民专业合作社法》有望在本届内审议通过。建议各方面共同努力，为法律顺利实施打好基础。第一，立法和法律实施部门的同志要熟悉法律的修改内容，吃透立法精神。第二，抓紧做好配套立法工作。修订后的《农民专业合作社法》实施，还需要有关方面出台相关配套规定，希望能早日着手。第三，要加强法律宣传，编好宣传大纲，办好各类培训班，准确及时解疑释惑。种子法修改后，宣传、培训工作力度较大，效果较好，为准确实施法律打下了良好的基础。

　　(本文系作者在 《中华人民共和国农民专业合作社法》实施十周年座谈会上的发言)

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