近期，湖北省沙洋县在确权登记工作中推行“按户连片”耕种的做法受到社会舆论关注，农业部专题调研组近日深入沙洋开展调查研究。调研组在三坪村、鄂冢村、马新村、童沙村等实地了解情况，并多次召开座谈会进行交流探讨。总体看，沙洋县抓住确权登记时机，大力推行“按户连片”耕种模式，已完成连片耕种85.3万亩，占全县耕地的89.6%，大大方便了农民耕作，农业生产成本约降低二至三成，深受农民群众拥护和支持，使确权登记工作锦上添花。

　　主要做法和进展情况

　　沙洋县位于江汉平原西北腹地，属丘陵平原地带。1998年12月，沙洋撤区设县，耕地面积95.3万亩，承包农户12.4万户，户均耕地7.7亩。过去，按照距离远近、土质肥瘦、水源好坏等因素平均分配土地，使承包地块分散化、碎片化，全县耕地块数达107.7万块，户均8.7块，每块地约0.88亩。随着农村生产力水平的逐步提高，土地“细碎化”的弊端日益显现。早在1997年二轮延包后初期，特别是在2002年左右，为进一步完善土地承包关系，沙洋县农民就自发探索实践“按户连片”耕种模式。近年来，县委县政府从实际出发，对农民意愿和呼声及耕地状况进行了多次调研，在试点基础上，决定利用土地承包经营权确权登记的时机在全县推行连片耕种，目前已取得阶段性成效。

　　(一)完善二轮承包工作期间，三坪村成功探索实践“按户连片”模式

　　上世纪90年代末，沙洋县开展农村土地二轮承包工作，按照中央政策主要采取延包方式。毛李镇三坪村抢抓时机，积极探索实践按户连片耕种。一是宣传发动。税费改革前，由于耕地细碎化，费用支出较重，群众意见较大，村干部充分吸收群众意见，对全村230户进行动员，群众形成共识，所有农户都签订了土地按户连片耕种的协议。二是打好基础。1998年至2000年，村“两委”组织村组干部、党员代表、村民代表到官垱镇双塚村、后港镇安坪村等地取经学习，并集中力量实施公用设施建设，解决用水、用电问题，为归并集中、连片承包奠定基础。三是集中民意。1999年制定初步方案后，召开群众会议近100次，挨家挨户征求意见，共收集涉及面积划分、水源灌溉等意见建议1000多条。2002年形成了实施方案，全村6个组都制定了具体实施办法。各组按照土质好坏、位置远近、水源条件等把组内土地划为若干片(1组四片、2组五片、3组九片、4组五片、5组五片、6组四片)，对相对较差的片区采取土地面积折算的办法。划片前，全村共修通3米宽的机耕道59条，总长近20公里。在电力部门的大力支持下，给每个片区架通了电路。四是分组实施。2002年秋，6个组分别完成土地丈量工作，对每块地编制地名、确定面积后汇编成册，对抗旱设备使用等一系列问题形成决议。通过抓阄的方式确定各户承包地位置，之后按照应承包面积(按照户籍人口计算)确定具体地块界限。抓到承包地位置编号后有不如意的，农户间可于当天自行协商交换。各户签字确认后，办理土地承包经营权证。大多数农户实现了“一户一片田”，大大方便了耕种。

　　(二)开展确权登记工作后，全县安排三个村进行“按户连片”试点

　　沙洋县确权登记试点工作自2014年4月底开始，试点工作中发现了三坪村的典型做法，感到具有潜在的示范效应。在深度调研后形成《承包经营土地按户归并集中——沙洋县毛李镇三坪村调查报告》，对于全县确权登记工作具有重要引导意义，湖北省政府办公厅将此报告发表在《政府调研》和《三农研究》向全省作了推介。8月下旬，沙县县委、县政府决定开始结合确权登记工作推行“按户连片”耕种，选择官垱镇鄂冢村、拾桥镇马新村、马良镇童沙村作为试点村。三个村分别因地制宜、以组为单位实行土地“按户连片”，得到了群众的积极拥护。到9月底，三个试点村均顺利完成连片试点，受到各方面一致好评，全县上下初步形成了推行“按户连片”耕种的良好环境和氛围。

　　鄂冢村有6个村民小组。由于村民对征地的预期值很高，特别是承包地处于公路沿线的农户，他们认为将来被征地、获得征地补偿的可能性很大，他们期望承包地被征从而获得可观的补偿费，所以不愿放弃自家承包地的承包权。该村干部群众从这个实际情况出发，选择了“各户承包地承包权不变、通过交换经营权实现连片耕作”的办法。交换经营权的大致做法是：如果哪个农户家有比较大的地块，即保留这个地块的经营权，并以这个地块为起始，通过协商把临近这个大地块的几个小地块的经营权交换到自家来，从而实现连片耕作。全村共完成“按户连片”面积1989亩，连片率94.7%。村支书严永中告诉调研组，“这个做法很公平，但太繁琐，村干部工作量大。各户的经营权和承包权不一致了，使承包经营关系变复杂了。还是重新分地的办法好，但是地段好的农民不同意，我们做不下工作来，如果政策上统一要求重新分地、按户连片就好了。”

　　马新村有15个村民小组。其中，第4、7、9、14四个组采取“重新分地、面积不变”的办法(其实质是集体统一组织进行“承包经营权交换”)，其他十一个组采取“农户间协商、交换承包地”的办法。交换承包地的大致做法，类似上述交换经营权的做法，即以原有较大的地块作为基础，通过协商把临近的小地块交换到自家来。全村完成按户连片耕种面积6095亩，连片率96.0%。

　　童沙村有12个村民小组。其中，第7、8、9、12四个组采取“重新分地、面积改变(即增人增地、减人减地)”的办法，其他八个组采取“农户间协商、交换承包地”的办法。全村完成按户连片耕种面积4817亩，连片率99.2%;全村农户中实现“一户一片田”的约占40%，“一户两片田”的约占60%。村支书张家武坦诚地说：“有四个组重新分了地，这突破了《土地承包法》规定，但是群众都是同意的，作为试点是成功的。”

　　(三)在试点经验基础上，2015年在全县推行“按户连片”耕种

　　三个典型村试点成功后，沙洋县形成了《沙洋县首开全省先河结合土地确权试点优化分散经营的调查报告》和《按户划片耕种——解决土地“碎片化”经营的有效实践》两篇调研报告。省、市领导给予充分肯定，媒体舆论积极宣传推介。按照省、市领导的批示精神，积极响应老百姓的期盼，沙洋县决定2015年在全县范围内全面推行“按户连片(自选动作)+确权登记(规定动作)”工作，以彻底解决土地分散化、碎片化问题。一是加强宣传培训，做到“三个知晓”。首先，让领导干部全知晓。5月底，沙洋县召开了县、镇、村三级干部参加的土地确权登记工作动员大会，县“四大家”领导全体出席，拉开了全县推行“按户连片”耕种工作的序幕。县委理论中心组召开扩大会议，专题学习推广“按户连片”耕作工作的有关精神和部署。其次，让镇村干部全知晓。各镇逐级召开“按户连片”工作培训会320次，共培训13177人次。各镇组织村干部、村民代表到三坪村、鄂冢村现场观摩学习。第三，让农民群众全知晓。通过电视字幕飞播等多种方式，广泛宣传“按户连片”耕种的好处。全县通过手机报发送“按户连片”宣传短信7.8万人次，悬挂宣传标语1445条，发放《连片耕种颂》13万份，回收有效《按户连片耕种征求意见表》13万份。做到了宣传动员全覆盖，形成了连片耕种的氛围。二是加强组织领导，突出“四个到位”。首先，工作组织到位。成立了由县委书记揭建平任组长、县长谢继先任第一副组长，县直21个相关部门主要负责人为成员的确权登记工作领导小组，副县长杨宏银兼任领导小组办公室主任。镇、村两级相应成立工作班子。其次，工作方案到位。根据中央、省、市文件精神，结合沙洋县实际情况，想农民之所想、急农民之所急，科学合理制定了全县结合确权登记推行“按户连片”耕种的工作方案。镇、村、组三级相应制定具体实施方案。第三，工作经费到位。沙洋县确权工作共需经费3856万元，除中央、省两级财政补助外，从县级财政经费中列支1261万元全力支持确权工作。第四，工作督导到位。从县确权登记领导小组成员单位抽调8名业务骨干成立确权专职班子，负责确权登记和“按户连片”工作的协调与督办。下乡督办不打招呼、不定时间，直接进村入户。每周召开一次督办例会，截至10月底已召开21次，及时督办、协调解决进展中的有关问题。

　　目前，沙洋县已完成按户连片耕地面积85.3万亩，总体连片率已达89.6%。其中，采取“各户承包权不变、农户间协商交换经营权”模式的土地面积约75.9万亩，占连片耕种总面积的89%;采取“农户间协商交换承包经营权”模式的连片面积约6.8万亩，占8%;采取“土地重分”(一般面积不变)模式连片面积约2.6万亩，占3%。总体看，沙洋县积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作(规定动作)，并整县推行“按户连片”耕种(自选动作)，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片，大大方便了耕作。土地确权登记工作锦上添花，深受农民群众拥护和好评。

　　主要成效和模式分析

　　(一)“按户连片”耕种模式的成效

　　通过推行“按户连片”，最大限度地实现农户耕种“去碎片化”，使农业生产成本降低约二至三成，家庭经营模式在现有条件下得到了明显优化。一是化解了务农劳动“累”的困境。留守农村务农的大多是上了年纪的老人，在耕种地块分散、零碎的情况下，农活的劳动强度是很大的。“按户连片”后，可以大幅度提高机械化作业率，农活劳动强度大的困境迎刃而解。太山村第10组村民李富才说，他家有12亩田，过去分散在8个地方、共20多块，耕种很不不便，特别是农忙季节忙得团团转，既费神又费力;今年按户连片以后，面积不变，耕种则方便得很了。二是化解了分散流转“差”的困境。过去由于地块分散，往往造成一个农户家里有的地块流转出去了，有的地块没转出去、还得自己种的情况。转入方想流转土地，由于涉及多家的地块，需要跟众多的农户协商，明显增加了交易成本。各家各户的土地连片后，再遇到土地流转就简便多了。从前分散、细碎的土地不仅难以流转，而且流转价格只有400元左右;连片后，便于耕种、便于流转，土地流转价格上升到每亩700元左右。三是化解了公共设施“乱”的困境。农户都希望能修建机耕道便于机械下田，但过去往往因为土地难协调而搁置。2014年，鄂冢村借助“按户连片”试点的契机，多渠道筹集资金，修建机耕道16条、总长达5公里。按户连片后，水、电的管理和使用明显改善，减少了浪费和矛盾纠纷。鄂冢村村民张功才说，现在“一个水泵、一根水管、一根电线”就解决了过去的用水用电难题。四是化解了种田成本“高”的困境。过去由于地块插花，农户到田间从事整地、施肥、插秧、浇水、收割等生产活动，一般需要经过其他农户的地块或田埂，往往形成制约因素。田块太散、太小，收割机难以去小地块收割，只能请人帮忙，但人难请、费用高，而且劳动时间长;连片后，收割机可以大小田一起作业，且收割费用由每亩120元降到100元。五是化解了统一耕作“难”的困境。过去由于同一片区农户种植的品种不一致、成熟期不一致，病虫害发病情况也不一致，阻碍了统防统治等社会化服务的推进;连片后，具备了开展社会化服务的基础条件，问题随之化解。以前由于土地分散、细碎，推广“稻虾共生”等高效种养模式存在较大难度;按户连片后，便于土地流转和管理协调，相邻的农户可以联合共建公共设施，从而实现产业结构调整升级。

　　(二)“按户连片”耕作模式的主要经验

　　沙洋县“按户连片+确权登记”工作进展顺利，取得了可喜的效果，这主要得益于“顺应民意、科学推动、形成合力”。一是合乎实际、顺应民意。沙洋县“按户连片”耕作源于农民自发的探索实践，是农民群众的所需所愿，也是政府抓住时机、应势推动的结果。二是试点先行、科学推动。县委县政府领导班子初步形成“按户连片+确权登记”工作思路后，先于2014年选择三个典型村开展试点并取得成功，再于2015年在全县推开并取得阶段性显著成果，做到了既不盲目推行、又不错失时机，体现了县领导班子执政为民、抢抓机遇、科学发展的优良作风。三是领导挂帅、形成合力。县委书记、县长亲自挂帅，县“四大班子”全力支持，各级党政领导抓住机遇、主动作为，在确权登记和按户连片工作中心系百姓、勇于担当，有力地推动了工作，深受干部群众好评。许许多多的工作人员都认识到“按户连片”是为民办实事、办大事、办好事的难得机遇，集中精力、不辞辛苦，认真扎实地做好各项具体工作。

　　(三)“按户连片”模式利弊分析

　　第一种模式，“各户承包权不变、农户间协商交换经营权”，这种模式充分利用和体现了“三权分置”理论，是应用最为广泛的一种模式。其利是，可以保留原承包户对土地的承包权，保障在被征地时获得预期补偿，减少因征地引发利益纠纷;其弊是，承包权与经营权分离后，各家各户的承包地与耕种地不一致，使土地承包经营关系更为复杂，且农户间协商互换经营权的程序比较繁琐。以鄂冢村为例，有的农户换一两次，多的则需换五六次，全村共换了1000多次，每换一次就得签一份合同。第二种模式，“农户间协商交换承包经营权”，一般发生在有个别农户不同意“换地”、不同意“重新分地”的村组。其利是，实现承包权、经营权的一并交换，即经营权人与承包权人保持一致，土地承包经营关系比较清晰;其弊是，农户间协商互换承包经营权的程序比较繁琐。第三种模式，“土地重分”，发生在全体农户同意“按户连片”的村组，各户土地面积一般不变。其利是，相对于前两种模式来说操作程序较为简便，连片效果更佳;其弊是，实施中必须得到全体农户同意，不然容易留下纠纷矛盾和上访隐患，特别是“增人增地、减人减地”的土地重分不符合中央农村土地承包政策，风险较大。

　　关于涉及征地补偿办法问题。调研组入村调研的第一站是鄂冢村，该村“各户承包权不变、农户间协商交换经营权”的做法让我们感到很新鲜，这么繁琐的交换程序，农民群众竟然实实在在就这么做了;同时也有一些不解，一个村民小组内的土地，竟然还分不同地段?将来被征的可能性越大，这样的承包地就越成为“香饽饽”，其原因究竟是什么?据副县长杨宏银、农业局局长陈春生介绍，全县“按户连片”耕种面积中绝大多数都是采取的在村组内“各户承包权不变、农户间协商交换经营权”做法。据介绍，城郊耕地被征地后一般每亩补偿3.8万元左右，位置偏远的耕地补偿费则仅为2万元左右。补偿费的分配办法是，30%补给集体，70%补给农户。补给农户的部分主要由原承包户享有，仅以地面青苗费形式补偿经营权人。以每亩征地补偿标准为3万元测算，承包户可以获得约2万元的补偿收入，农民认为这是一笔可观、划算的收入。正是这样的征地补偿预期，使小组内处于优势位置(比如靠近公路，征地可能性大)地块的承包户不愿意交换承包权。

　　有关建议

　　(一)明确鼓励解决土地细碎化的相关政策

　　我国农村承包土地细碎化问题普遍存在。2013年中央一号文件明确提出，“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。” 《农村土地承包法》第四十条也规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”借鉴沙洋县经验，如果抓住承包地确权登记的机遇，在各地普遍引导鼓励实施“按户连片”耕作，对于解决承包地细碎化问题、降低农业生产成本、加快发展现代农业，无疑具有重大的现实意义。建议在有关文件中提出相应的政策：鼓励有条件的地方，在充分尊重农民意愿和做好土地确权登记工作的前提下，探索开展互换并地、连片耕种的方法，引导农民通过自愿互换承包地解决地块细碎化问题。

　　(二)进一步宣传“按户连片”耕种模式好经验好做法

　　沙洋县推行“按户连片”耕种的三种模式各有利弊，但总的趋势是着力解决土地细碎化问题，促进适度规模经营，加快发展现代农业。建议通过编发简报、媒体宣传等形式将“沙洋模式”中的好做法及时推广到适宜地区、适宜村组，指导各地探索做好“按户连片+确权登记”工作，既有效解决农村承包地细碎化问题，又高效开展农村土地确权登记颁证工作。

　　(作者单位：农业部经管司、经管总站)