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当前土地确权工作中几个关键问题的思考

2016-01-19 16:44:38       来源:中国农村网    作者:高 强

  

  土地调整问题

  土地确权过程中如何应对农民的调地行为是一项突出问题。为切实稳定土地承包关系,《农村土地承包法》第27条明确规定,“承包期内,发包方不得调整承包地。”可以看出,中央对于土地调整的态度是明确而谨慎的。然而,在调研中发现,农民自发调地行为“屡见不鲜”。如云南省一些地区的村规民约规定,如果农户违背计划生育将予以没收部分承包地。

  我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是符合国情的一项基本制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,以农户为单位进行,在集体统一组织承包的时点上,本集体经济组织的农户平等地享有承包土地的权利。随着时间推移和家庭人口变化,会出现农户间人均承包地占有的差异。但承包期内,作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利,不存在新增成员无地问题。

  人地关系紧张是土地调整的动力基础。人的流动性与地的不可移动性决定了人地矛盾将长期存在。土地调整可以暂时缓解人地矛盾,但引发的后果也亟须重视。一是进城人员为了防止土地被收回,在进城落户问题上犹豫不决,影响城镇化进程;二是农民不稳定的经营预期,影响土地投入决策;三是个别干部借调地之机牟取私利,侵害农民的土地权益。

  在承包期内按照家庭成员变化调整承包地,既不符合国家农村土地承包法律政策,也不利于保持土地承包关系的稳定,影响土地经营者投入的积极性,不利于农业生产持续稳定健康发展。对于因人口增减产生的人地矛盾,应按照法律法规和政策规定,用集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等,按照公平合理的原则,慎重把握、妥善处理。对确因少地缺地导致生活贫困的,应当将该户农民纳入农村最低生活保障和贫困救助体系,并帮助其转移就业。对于一些人地矛盾特别突出的地方,可以在民主协商的基础上,进行村组范围内的“小调整”。在农民自愿前提下,引导其采取互换并地、积零归整等方式,解决承包地细碎化问题,但不得违背农民意愿或简单地以少数服从多数的名义,强迫农民进行土地调整,侵害农民土地权益。

  进城落户农民承包地问题

  随着城镇化发展,农民进城是必然趋势,国家鼓励符合条件的农民在城镇就业落户。如何盘活进城落户农民的承包地成为一个不容忽视的问题。在当前我国社会保障水平总体较低的情况下,承包地仍是进城农民最重要的生活保障。因此,农民工进入城镇落户是否放弃承包地,应完全尊重其个人意愿,既不得强迫或变相强迫他们交回承包地,也不得在城镇就业、教育、住房和社会保障等方面采取歧视性措施,迫使他们放弃承包地。一方面,要建立有偿退出机制,发挥土地的财产功能,为农民进城落户提供资本支持;另一方面,要完善有序流转机制,实现土地生产要素功能,促进农地资源的合理利用和优化配置。

  就确权工作而言,以国办发〔2011〕9号文件下发为界,文件下发以前,承包方全家迁入设区的市,退出承包土地并领取经济补偿的,不再列入土地承包经营权登记范围;文件下发后,承包方全家迁入设区的市的,是否退出承包地以及是否对其承包地进行确权登记颁证,应当尊重承包方的意愿。

  确权确股不确地问题

  按照中央文件精神,确权可分为确权确地到户和确权确股不确地到户两种形式。关于两种确权形式之间的关系,2015年六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证的意见》进一步将“坚持以确权确地为主”,作为开展工作必须把握的政策原则,提出“总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围”。可以看出,对待确权确股不确地这种形式,中央的态度是谨慎而又严格的。

  从各地实践来看,地方对于明确这种形式的主体、条件以及操作程序又是有迫切需求的。目前,一些地区已经进行了探索,如山东淄博市出台了《关于实行农村土地承包经营权“确权确股不确地”工作的指导意见(试行)》。目前,全市有92个村采取这一方式开展了承包地确权工作。青岛市印发了《开展农村土地承包经营权“确权确股不确地”试点意见》,明确开展“确权确股不确地”只能在土地承包以来未落实到户、因土地征占用致使人均耕地较少、因城市功能区和产业园区建设无法“确权确地”以及人均承包地0.3亩以下等“四类村居”进行。

  确实权,就是要把农户的承包地块数量、面积搞清楚,权属边界弄准确。确权确股不确地虽然能体现农户对承包地的收益权,但农户享有的只是权利束中的收益权,不享有占有、使用权,已不是法律意义上的用益物权。如果处理不好,容易损害农民利益,需要严格限制适用范围、条件和程序。中央提出“在尊重农民意愿的前提下,也可以确权确股不确地”,主要是针对由于多种原因部分地区一直实行集体统一经营的方式,或者已经承包到户但流转打破了承包地地块地界、土地改变用途、人均面积过小以及其他特殊情况而提出的。开展确权确股不确地,基层部门要加强调查研究,针对本地实际提出操作性建议和具体方案,并报确权登记颁证领导机构批准。既要注意协调不同区域之间确股方案的差异,也要正确处理同一区域范围内确地与确股之间的关系,控制和化解各种风险。在实际操作中,必须注意把握以下几点:一是严格控制确股土地的范围,不得随意扩大;二是确股土地必须限定在农业生产范围之内;三是坚持农民自愿原则,实施方案要经全体村民协商同意,民主确定确股的实施条件、操作路径及股权管理方式。同时,确权确股不确地也要注意与成果验收相衔接。

  实测后的多地和少地问题

  现有的土地承包关系是在一轮承包基础上延包形成的,由于受历史原因和客观条件影响,原确认的土地承包状况与实际土地承包情况存在一定的偏差,突出表现为土地实测后的多地和少地问题。例如,一些地区由于农户违规建房或地方政府通过以租代征的方式非法征占地等原因,致使农户承包地实际耕种面积少于合同面积。

  从调研情况看,该问题存在多方面原因。其中,二轮延包时“折产分地”、“账实不符”和延包后“四至漂移”是形成“面积不准”问题的历史原因,而此次确权登记采用的技术手段、基层干部的操作方法,是强化该问题的现实原因。为减少工作阻力,一些基层干部倾向于不公示实测面积,而是按二轮合同面积确权,而部分基层政府对此采取默许态度。调研中许多基层干部提出,在登记簿中同时记载合同面积和实测面积,但只将二轮合同面积作为确权面积登记发证。农户仍按目前地块面积享有经营权,面积差异暂不处理,以后如果发生征占补偿等,实测比二轮合同多出的面积收益归集体所有。可见,土地实测后多地和少地问题的处理,直接关系到能否“确实权”、“颁铁证”。

  对于这一类问题,建议本着尊重历史、照顾现实和尊重民意的原则,区分不同的情况予以分类解决。在确权工作中应当注意以下几点:一是搞准耕地实际面积是工作底线。对于存在权属争议的,基层部门可以暂缓确权,但必须测量准确、登记清楚,不能怕麻烦、图省事,对二轮合同面积简单登记。二是民主协商是基础。确权登记颁证,农民群众是主体,拥有知情权、选择权和决策权。因此,是按合同面积还是按实测面积确权,必须由本集体通过的村组方案决定,不能仅凭村干部决断。三是围绕“四至”分类确权。对于“四至”清楚且与二轮延包一致的,应当将“四至”范围内的新增耕地确权给原承包户,不得收回重分或留作集体机动地;对于“四至”发生变动,但属于侵占田间道路、沟渠等村集体公共土地的,应该按二轮延包时的原承包地块测量面积进行确权,多出的土地可允许农户继续耕种;对于农户承包地之间“四至”发生变动的,且原“四至”无从考据的,应当在民主协商的基础上,确定新的“四至”,并按新的“四至”进行确权。四是妥善处理违法征占地问题。对于农民在承包地上自发建房等违法用地等问题,建议地方政府在国土等相关部门作出处罚之前,实测面积以农户实际耕种的土地面积填写,暂不确权,但应当注明被占用的土地面积及被占原因。要严格禁止和严肃查处通过以租代征方式非法占地行为,群众无异议的,可以考虑对所占承包地采取确权确股的方式进行确权。

  土地承包经营权共有人问题

  农村土地承包经营权共有人的确定,涉及农村集体经济组织成员资格认定。由于此次确权登记颁证工作是对二轮承包关系的完善,各地在试点过程中,结合承包方和发包方的意愿,原则上应当按照二轮承包时的人口登记。对于完成农村集体产权制度改革的村组,可以参照改制方案中关于本集体成员资格的标准确定共有人。

  家庭承包的主体是承包农户,登记土地承包经营权共有人要与二轮承包时的情况相符,发生变化的要协商一致后填写。按现有户籍人口登记的,要以是否参与二轮承包为依据,并同时得到承包方和发包方的认可。二轮承包前,在校或待业大学生、现役军人或户口迁居小城镇人员,按政策不再享有农村家庭承包经营权;参加了二轮承包,但本人未主动放弃承包经营权的,可以作为共有人登记,但是否继续列为家庭承包经营权共有人应由承包户家庭内部协商决定,经当事人和其他共有人签字认可,并报村委会备案。一些户口在本村组的空挂户、寄挂户、退休回乡人员不能作为共有人登记。

  受传统和习俗的影响,在“从夫居”的婚姻模式下,一些地方不同程度地存在侵害妇女土地权益的问题。个别地方以村民代表大会或村规民约的方式,将外嫁女或离婚丧偶妇女的土地收回。因此,在确权登记颁证工作中,要高度重视农村妇女的土地承包权益,依法落实农村妇女的土地承包经营权。在技术层面,农村土地承包经营权登记簿上可以记载承包经营权共有人情况,并做适当的备注,作为确权的记录;土地承包经营权证书上可以填户主情况,也可以填写共有人的信息,农村妇女既可以作为承包方代表,也可以作为共有人进行登记。

  土地权属纠纷问题

  从全国范围来看,由于二轮延包政策不一、时点不同,历史跨度较长,土地权属纠纷具有复杂性、普遍性、多元性等特征。从调研的情况看,土地权属纠纷主要表现为两个层面。一个层面是土地所有权权属争议问题。土地所有权虽不在此次工作范畴之内,但其权属之间的争议给确权工作造成影响。国有土地与集体土地、集体建设用地与农业用地、耕地与林地、耕地与水面、集体经济组织之间,甚至相邻省份之前都存在权属纠纷。这些纠纷矛盾成因复杂,涉及面广,解决难度大。另一个层面是农户之间的承包经营权纠纷。受政策调整等历史遗留因素的影响,各地还存在多地少地、土地调整、卖房带地、承包权未落实、企业占地、参军转农、独生子女多分地等问题。

  开展农村土地承包经营权确权登记颁证,关键在权属调查。搞好确权登记颁证的主要目的之一,就是要明确承包地归属,定纷止争、化解矛盾。各地要坚持以农民群众为主体,充分发挥农民群众的主体作用,特别是老党员、老干部熟悉情况、调解纷争的积极作用,在不违背法律精神的前提下,民主协商处理矛盾。对于权属争议较大,认识不一致的,可以先深入调研、摸清情况,暂缓开展确权工作。

  (作者单位:农业部农村经济研究中心)

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