党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为法治中国建设绘就了新的蓝图。《决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需求”。这一要求，阐明了立法与改革决策的关系，对于我们做好有关深化农村改革工作具有重要指导意义。

　　深化农村土地制度改革是全面深化农村改革的重中之重。党的十八届三中全会以来，中央围绕深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署。习近平总书记先后指出：“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”;“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新”;“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。这是中央关于“三农”政策的重大创新，指明了农村土地制度改革的方向。准确把握农村土地“三权分置”政策的内涵，并把这一重大政策创新上升为法律，实现立法与改革决策相衔接，是当前我们学习贯彻四中全会精神、推进农村土地(仅指农地)制度改革的一项重要工作。

　　一、关于坚持农村土地集体所有权问题

　　农村土地集体所有权在“三权”格局中居于本源地位，是产生承包权和经营权的基础。我国实行农村土地集体所有制度，国家从宪法和法律上对农村土地集体所有作出了一系列规定，确立了农村集体土地实行村级、村内和乡镇三级集体所有制度，即农村集体土地属于本集体成员集体所有，由该农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表农民集体行使所有权。集体所有权的权能主要包括发包权、使用监督权、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、收回权等。据统计，2008年全国村级集体所有耕地占总集体耕地面积的39%，村内各农民集体所有(主要指村民小组级)的耕地占60%，乡镇集体所有的耕地占1%。实行这一制度，是历史的选择，是坚持农村基本经营制度的“灵魂”，是实现农民共同富裕的基础，也是中国特色社会主义道路的重要制度特征。尽管这一制度存在某些缺陷，但在改变农村土地集体所有制性质上做文章行不通。深化农村土地制度改革，绝不是要把集体所有制改没了，必须始终坚持农村土地集体所有不动摇。

　　根据《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》，目前对农村土地集体所有权的主体、权利、行使条件和程序等规定是比较完整的，但也有需要完善的地方。主要表现为两个方面：一是农村集体经济组织立法滞后。涉及成员权认定、成员权益被侵害的救济、代表人行使所有权的监管等还缺乏具体规定。目前，中央已经同意开展农村集体产权制度改革试点，通过试点将为解决这些问题积累经验。二是征地补偿权不充分。《土地管理法》只赋予了农民集体对征地补偿方案提出意见的权利，且规定征地补偿、安置争议不影响征地方案实施，这为强征滥征农地打开了制度缺口。党的十七届三中全会对改革农村征地制度作出了部署，党的十八届三中全会又提出了新的要求，目前亟须加快推进，并将行之有效的措施上升为法律规定。

　　当前，坚持农村土地集体所有，面临的最大、最紧迫的问题，是如何明确土地承包关系长久不变的内涵及其具体实现形式。党的十七届三中全会《决定》提出：“保持现有土地承包关系稳定并长久不变，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。此后，中央多个1号文件要求，“抓紧修订、完善相关法律法规和政策”、“加快制定具体办法”、“抓紧研究具体实现形式”，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变。然而，学术界、有关部门和基层干部、农民群众对“长久不变”的理解不尽一致，有的认为指的是土地承包制度，有的认为指的是承包期限，还有的提出疑问“长久不变”是否意味着“私有化”。这是涉及农村土地制度改革方向的重大问题。

　　经过一段时间研究，初步认为：“长久不变”表明了党的农村土地制度改革的政策取向，不能简单理解为土地承包某一环节、某一方面的长久不变，更不能理解为搞土地私有化。其政策含义应主要包括：坚持农村土地集体所有制和家庭承包经营制度不动摇，依法赋予农民更加充分、更有保障的土地承包经营权，使现有土地承包形成的全部权利义务关系保持稳定，承包方在二轮承包期满后继续承包。

　　目前，争议的焦点在于“长久不变”即二轮承包期满后继续承包是否设立承包期限。本人认为，设立承包期限有利于区分土地集体所有权与承包经营权边界，维护农村土地集体所有制。集体所有权和承包经营权是建立在集体土地之上的不同层次的权属类型。集体所有权是最重要的物权，具有绝对性、排他性和永续性，由农民集体行使，是承包经营权得以设立的源泉。承包经营权是用益物权，基于集体成员身份取得，由承包农户行使。如果承包经营权没有承包期限，就会模糊与集体所有权的边界，容易引起公众争议，误解为搞土地私有制。设立承包期限，符合土地承包经营权的用益物权性质，也易为社会公众和广大农民群众所接受。具体期限宜按兼顾相关法律、稳定经营预期、方便土地流转、促进农业生产的原则来确定。建议通过修改《农村土地承包法》予以明确并公布实施。

　　二、关于稳定农村土地承包(经营)权问题

　　承包权是土地承包经营权权能体系中的一种权利，也是首要权利。在农户未将承包土地流转的情形下，承包权与经营权集于一身，即为土地承包经营权。土地承包经营权是设立在集体土地所有权上的用益物权，农户依集体成员身份通过承包取得该权，依法对承包土地享有占有、使用、收益等权利。按现行法律规定，土地承包经营权的具体权能主要包括承包权、经营自主权、收益权、补偿权、流转权、退出权等。

　　稳定农村土地承包关系，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，是改革开放以来中央的一贯方针。按照中央的部署要求，当前除在法律上需要明确“长久不变”具体实现形式外，主要是做好两个方面工作：一是建立土地承包经营权登记制度。这是稳定农村土地承包关系、强化对农户承包土地权益保护的重要基础。2013年中央1号文件明确要求“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。习近平总书记指出，“要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸’”。目前农业部正会同有关部门稳步有序地推进此项工作。二是赋予土地承包经营权抵押、担保和入股权能。党的十八届三中全会《决定》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。赋予承包经营权抵押、担保和入股权能，有利于搞活土地生产要素、缓解融资难，但存在农民失地风险。目前农业部正会同有关部门研究制定试点方案，并纳入农村改革试验区开展试点。在试点基础上，可适时修订相关法律。

　　立足于城镇化快速发展的实际，在保持现有土地承包关系稳定、保障农民对承包土地的各项权利的同时，还必须高度重视建立健全土地承包经营权退出机制的问题。目前，我国有2.34亿农民工及其家属处于“两栖”状态，既在城镇就业，又拥有一份承包地。到2020年，还要有约1亿农村人口进城。在这个过程中，已经并将进一步出现一大批“有地市民”。除转包、出租外，如何通过建立土地承包经营权退出机制，盘活进城落户农民的承包地，让稳定就业的进城农民割断与承包土地的联系，让留在农村的农民种更多的地，将成为今后一个时期深化农村土地制度改革必须重视的重大问题。一方面，要考虑当前进城农民就业不稳，家中有一份承包地可进可退，有利于维护社会稳定;另一方面，也要考虑充分发挥土地的财产功能和生产要素功能，既为农民进城落户提供原始积累，又有利于促进土地资源的优化配置。

　　按照现行法律，土地承包经营权退出的主要途径有三个。一是自愿交回。《农村土地承包法》第29条规定：承包期内，承包方可以自愿交回承包地，但不得再要求承包土地。这种交回，对土地承包经营权没有补偿。二是转让。《农村土地承包法》第41条规定：承包方有稳定的非农职业或者稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将承包地转让给其他从事农业生产经营的农户。现阶段，中央政策的取向是强调向本村、本集体的农户转让。中办和国办联合下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发[2014]61号)提出，“以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，并需经发包方同意”。这是有偿的。三是收回。《农村土地承包法》第27条规定：全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方应当交回承包地。承包方不交回的，由发包方收回。这种收回对土地承包经营权也没有补偿，但可以对提高地力予以补偿。目前，国家已出台政策，对法律作出的因进入设区的市收回承包地的规定已停止执行。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)已明确，“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。总体看，目前政策和法律对退出承包地的制度安排不够完善，不利于进城落户农民自愿退出承包地，不利于支持农民进城落户，不利于优化配置承包地发展规模经营。

　　借鉴国际经验，对建立和完善土地承包经营权退出机制提出以下建议：

　　一是探索建立农地保有制度。为解决集体普遍无财力补偿承包农户交回承包地问题，鼓励农户自愿有偿转让承包地，增强集体对承包地源的控制能力，可以参照日本的农地保有制度，建立中国特色的农地保有制度。战后，日本废除了地主土地所有制，建立了农户土地所有的自耕农制度。为防止农户荒废农地，促进土地资源合理利用，从1970年开始，日本建立了农地保有制度，在地方政府和村町设立农地保有机构作为公益法人，承担农地改良事业，负责收购、租赁农地，再予以出售或者出租用于农业生产，所需资金由各级政府予以贴息贷款支持。1999年当年，日本全国收购农地8903公顷，出售8497公顷;租赁7738公顷，出租7483公顷。日本的情况与我国有相似之处。借鉴其经验，可探索建立我国农地保有制度。(1)设立农地保有组织。依托各地农村土地流转服务中心和农村经营管理机构成立。目前，全国县乡土地流转服务中心超过1.8万个。(2)赋予农地保有组织享有农地保有权。有权受让和租赁农地，并享有保有权利。(3)出租用于农业生产。在不改变集体所有权、不改变农业用途的前提下，将受让和租赁的农地出租用于农业生产，其收入扣除经营成本后，全部用于发展农村集体经济。受让、租赁农地所需资金由各级财政及贴息贷款解决。

　　二是完善转让制度。转让是对土地承包经营权的让渡，意味着转让人不再享有对该承包地的各项权利，受让人享有对承包地的各项权利。在积极鼓励稳定就业的进城农民转让土地承包经营权的同时，要防止产生受让人凭经济实力无限扩大占有承包地的可能，出现新的“地主”。习近平总书记在2013年全国城镇化工作会议上深刻指出，在土地流转过程中，“要尊重农民意愿、保障农民权益，防止土地过度集中到少数人手中，防止土地用途发生根本变化，造成贫富差距过大”。如果不对转让实行严格的规范，就不能从根本上防止土地事实上的“兼并”。一要对转让规模进行控制。在我国人多地少的基本国情下，对通过转让取得土地承包经营权的规模必须严格控制。为防止出现新的“地主”，确保耕者有其田，台湾1950年规定，农户所有土地规模不得超过20英亩(折8公顷=120亩)，超过部分无偿充公，放领给无地少地农民。在我们实行“长久不变”政策的情况下，农户累计受让土地规模应当实行上限控制，现阶段可以参照大田作物农户家庭适度规模经营面积作为上限。二要对转让对象实行限制。现行法律把转让对象明确为从事农业生产经营的农户，但没有明确这个农户是本集体的，还是本集体以外的。非本集体成员受让土地承包经营权，会导致征地补偿安置权益外流，与本集体成员权利有冲突。因此，现阶段转让对象应当限定在本集体成员内。但从长期看，宜坚持既搞活土地资源配置又防止土地投机的原则，可将转让对象限定为长期居住在本村的从事农业生产的农户。

　　三、关于搞活农村土地经营权问题

　　土地经营权是通过土地承包经营权流转，并从其中分离出来的一个特殊权利。这个权利是承包方与经营者经签订土地承包经营权流转合同产生的，其权利义务由双方根据合同约定;其权利性质因土地流转形式不同而不同，其中转让、互换产生承包权利让渡，具有物权性质，而转包、出租不产生承包权利让渡，具有债权性质。目前，以出租和转包形式流转的承包地占到总流转面积的78.6%。通过这种流转方式取得的土地经营权，不是以占有为目的，而是以使用土地获得收益为目的，这是其区别于所有权、土地承包经营权的本质特征。目前，国家法律对涉及土地经营权的规定，除有农业用途管制的要求外，其他还属于空白。在土地承包经营权流转规模扩大、新型规模经营主体加快发展的新形势下，加强对经营者合法权益保护、稳定土地流转关系，已经成为推进农业经营方式转变、发展农业适度规模经营绕不过去的又一个重大问题，通过完善法律明确经营者的土地权利性质及其权能至关重要。

　　当前，经营者面临的主要问题是土地租金价格不断上涨推动了农业生产成本的提高，土地租期短影响了经营者对农地的长期投入，这是影响我国新型农业经营主体培育的一个突出问题，从长远看，对承租人取得的土地经营权实行物权化管理，赋予其一定的可对抗出租人的权利，有利于我国新型农业经营主体的培育和发展。为此，建议抓紧研究赋予农地租赁权的物权化问题。

　　租赁权的物权化，由过去偏重出租人权利保护向出租人和承租人权利保护并重转变，体现了社会发展进步的需要。英国和德国虽分属英美和大陆两种法系，从本国国情出发，也分别强化了租赁权保护。1895年到1995年，租佃制农场是英国的主要农业经营形式。1941年英国《农业法》规定，农场主可获得终身租期，1967年又把租期延后至农场主死后两代人，1986年又对租金实行三年一评估调整，防止租金过高。德国有53%的土地实行租赁经营，1986年原联邦德国制定了《农地用益租赁交易法》，规定租赁实行合同备案制，租期为12—18年。我国在《担保法》和《合同法》立法时已经引入了担保、转让不破租赁的原则，如“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”;“抵押人将已出租的财产抵押的，应当书面告知承租人，原租赁合同继续有效”。在不损害出租人利益的前提下，赋予承租人对抗出租人的权利，有利于充分发挥财产的使用价值。着眼于农业规模经营主体的培育和发展，要强化对土地经营者的权利保护。

　　一是限制租金。当前，农地租金上涨已经成为推动农产品成本上升的一个重要力量，需要考虑对土地租金实行必要的限制。据浙江调查，2008年，嘉兴市粮田租地价格在每亩500元以下。随着土地流转市场化程度提高，租金年年上涨，2013年租地价格高于每亩700元，2014年平均达到800元左右，已占整个种粮成本的八成以上。这种情况，在全国具有普遍性。对土地租金进行限制，我国台湾地区早在上世纪50年代就实行了“三七五减租”，要求“耕地地租额不得超过主要作物正产品全年收获总量的375‰;原约定地租不到375‰的，不得增加”。从我国实际出发，可以选择粮食主产区进行土地租金试点，探索防止土地租金过高的有效办法。如以粮食目标价格为基准，综合考虑粮食生产平均成本和平均亩产量，测算土地承包经营权租金最高限额，也可以定期评估调整。

　　二是强化租赁权。为保护承租人的合法权益，将“买卖和抵押不破租赁”的原则扩展应用到土地经营权，有利于保护经营者的合法权益，有利于稳定经营者的经营预期，有利于促进农业适度规模经营发展。可以完善有关法律，规定承包方转让、抵押、调整、收回土地承包经营权不影响土地承包经营权租赁合同效力。同时，在土地承包期届满继续承包时，承租方享有租赁优先权。

　　三是租赁权登记。目前，《农村土地承包法》第37条规定，“采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。这是加强对承包方流转承包地管理提出的要求，但对承租方而言，其获得的租赁权并没有得到法律上的确认。为强化对经营者农地租赁权的保护，可以考虑设立土地租赁权登记制度，采取登记对抗主义，通过登记公示，强化租赁权对抗土地承包经营权的效力。承包农户将承包地出租给经营者，经营者办理了土地租赁权登记，出租方在承租期内不得解除租赁合同，但承租方违反租赁合同和法律强制性义务规定除外。

　　最后，对土地经营权抵押谈点看法。2014年中央1号文件提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押”，各地普遍视为允许“土地经营权”抵押。有的地方政府出台文件规定，农村土地承包经营权确权登记颁证工作要给承包方发土地承包权证，给经营者发土地经营权证，允许经营者以土地经营权向银行申请抵押贷款。这样，在承包地的抵押权能设置上，出现了两种抵押，一种是承包农户的土地承包经营权抵押，一种是经营者的土地经营权抵押。前者，作为法定的用益物权，政策上可以赋予其抵押担保权能，不存在法律制度上的冲突。后者，作为债权，政策上赋予其抵押权能，存在着法律冲突。而且，开办土地经营权抵押风险较大。山东枣庄市峄城区一个粮食种植专业合作社以流转来的1600亩耕地经营权抵押贷款，2013年6月因还不上300万元贷款，其理事长跑路。目前，全国农地抵押贷款规模持续扩大，其中大部分是经营者以流转土地进行抵押，这种抵押如同将租来的房子抵押，给产权人带来严重风险，必须引起高度重视。为解决融资困难，可允许承租人采取土地租赁合同质押贷款、土地经营收益评估贷款、经营者信用贷款等方式，而不宜简单地允许其以土地经营权向金融机构申请抵押贷款。

　　建议把修订《农村土地承包法》纳入修法计划，结合明确“长久不变”内涵，充分利用农村改革试验成果，科学总结基层创造，争取尽快完成修法工作。