随着承包地确权登记颁证试点范围不断扩大、工作不断深入，各方对农村土地承包管理的要求也不断提升，信息化可谓代表未来的发展方向。当前和今后一个时期，农村土地承包管理将面临重大变革，挑战和机遇将相伴相生。在2018年底基本完成承包地确权登记颁证工作后，农村土地承包管理将进入新的阶段，其最大特征就是由传统的台账及纸质档案管理转变为以数据库为基础、信息应用平台为支撑的现代信息化管理，这是不可逆转的历史洪流。近期，结合工作实际，就农村土地承包信息化管理的相关问题作了相关思考。

　　一、土地承包信息化管理的必要性和可行性

　　(一)必要性。主要表现在三个方面：

　　一是现实有需要。在推进农业现代化过程中，农村土地承包关系日益复杂、土地经营利用情况更加多样，对土地承包管理的准确性、便捷性提出了更高要求。与此同时，随着工业化、城镇化的快速发展，农村土地承包及流转等工作中又出现了新矛盾、新问题，社会利益关系也发生了深刻调整，对土地承包经营权相关资料档案的保存与更新需求日益旺盛。这些现实变化越来越需要借助信息化管理方式来适应。

　　二是历史的趋势。现阶段，我国农业现代化水平仍相对较低，是“四化”发展中的明显短板。究其原因，受二轮承包时历史条件制约，一些地方承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、合同管理不到位等问题，是制约农业规模经营和现代农业发展的突出障碍。以信息化为手段，将传统纸质承包合同与档案转化为电子信息，解决传统农业信息管理中效率低下、查询速度缓慢等问题则代表历史发展趋势。

　　三是中央有要求。多年的中央1号文件都在关注农业信息化问题，特别是自2009年以来，多次强调要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年，中办发61号文件明确提出要建立健全土地承包经营权信息应用平台，方便群众查询，利于服务管理;2015年，农业部等六部门印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》又进一步明确要求实现对土地承包合同、登记簿和权属证书管理的信息化。

　　(二)可行性。主要体现在四个方面：

　　1.承包地确权为信息化管理奠定了数据基础。近年来，按照中央的要求，各地各有关部门集中力量扎实稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，试点范围不断扩大，截至2016年9月底，全国2500多个县开展了试点工作，实测面积已超过11亿亩，18万多个行政村已陆续开始进行数据入库，全国省、市、县三级农经机构自主开发业务网络监管系统已达1170个，已建立农村土地承包管理服务系统的县的比例达到7.7%，农村土地承包管理信息化体系正在形成。

　　2.信息化技术的发展为信息化管理提供了有力支撑。近年来，互联网、云计算以及通讯技术的迅速发展使得数据传输与共享更易于实现，为打破农业信息孤岛的瓶颈、实现信息互联互通提供了技术支撑。据不完全统计，目前全国94.7%的县级农经机构具备接入互联网条件，平均拥有计算机4台;全国80.7%的乡级农经机构具备接入互联网条件，平均拥有计算机1.4台;全国35.2%的县级农经机构、22.4%的乡级农经机构配备有电子显示屏。

　　3.农村土地制度改革为信息化管理创造了动力源泉。贯彻落实中央“三权分置”意见、农村集体产权制度改革、承包经营权有偿转让、宅基地及集体建设用地入市等农村改革任务，需要高标准严把关、厘清集体与农户之间的土地关系，而借助农村土地承包信息化管理能准确采集农村土地承包经营权相关信息，做到充分互联互通，这是实现土地承包信息化管理的动力源泉。

　　4.不动产统一登记为信息化管理实现了反向促进。按照中央要求，农村土地承包经营权纳入不动产登记予以五年过渡期，不动产登记管理基础平台的职能只限于登记管理，具体的业务工作仍由各主管部门负责。因此，将承包地确权登记颁证工作中所获得的海量空间数据、权属数据进行汇交并共享，也是实现不动产统一登记的前提条件，而要实现数据共享，则必然借助信息化手段开展，以完成与不动产统一登记信息管理平台的对接。

　　二、土地承包信息化管理的主要内容

　　从当前和今后一个时期的工作需要出发，结合承包管理的紧密性，主要围绕五个方面内容：

　　(一)承包合同管理。具体包括：

　　1.承包合同网签管理。承包合同网签管理是指农业行政主管部门根据实际工作需要，在土地承包合同签订过程中，要求发包方和承包方对土地承包的基本信息进行网上登记的行政程序，原则上是在登记前进行。对于管理部门来说，通过承包合同网签可以更方便地掌握土地承包状况，为管理决策提供参考。对于发包方和承包方来说，承包合同网签可以提高信息透明度和办事效率，保障当事双方的权益。

　　2.承包合同的变更、注销、备案等管理。在土地承包日常管理工作中，当发包方、承包方或地块情况发生变化时，需要及时对土地承包合同内容进行相应的变更或注销，以确保权利和义务的合法有效。此外，对于在登记前由于特殊原因未经过网签程序的承包合同，需要对其中的基本信息进行备案，以确保数据库的完整性。

　　3.合同查询、验证服务管理。通过网签和备案的承包合同会被赋予唯一的合同编码，合同的基本信息存放在数据库中，利害关系人可以通过合同编码进行土地承包合同的查询和验证。在确权登记数据库的支持下，用户以合同编码为查询条件进行数据检索，进而获得所需的合同信息资源，由此提高合同信息查询的效率。

　　(二)经营权流转监管。具体包括：

　　1.流转合同网签备案管理。流转合同网签备案管理是指农业行政主管部门根据实际工作需要，在土地流转合同签订过程中，要求转出方和受让方对土地流转的基本信息进行网上登记备案的行政程序。对于管理部门来说，通过流转合同网签可以更方便地掌握土地流转情况，为管理决策提供参考。对于转出方和受让方来说，流转合同网签可以提高信息透明度和办事效率，促进规范，保障当事双方的权益。

　　2.经营权验证、查询服务管理。在土地承包信息化管理的大背景下，对于农户通过依法承包或流转取得的农村土地经营权应提供验证、查询等信息服务。有经营权验证、查询服务需求的用户可以通过网站或客户端登录农村土地承包经营权信息服务门户，以合同或地块编码为查询条件进行数据检索，获得所需的农村土地经营权信息。

　　3.经营权变更、抵押、补贴发放情况监管。在承包期内，当承包方或承包地块情况发生变化时需要对经营权进行变更登记。信息化管理能够使当前复杂的变更登记程序得以简化，缩短办理周期，降低资料档案管理成本。根据《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》规定，补贴享受的对象为土地的实际经营者(有约定的除外)，实现信息化管理能为补贴发放监管提供便捷、可靠的依据，同时对拥有经营权的主体的权利进行全面监管和保障。

　　(三)承包经营权退出管理。具体包括：

　　1.退出方式及协议签订管理。为保障国家和农户双方的利益，在土地承包经营权退出时需要签订相关协议。根据退出方式不同，协议中的具体内容也应有所差异，需要借助信息化手段建立统一的承包经营权退出方式及协议签订管理模式，为促进劳动力和土地这两种资源的流通提供有力的支持。

　　2.土地权属关系变更管理。在农村土地承包经营权确权登记数据库的支持下，可以通过基础数据管理流程对发包方、承包方和地块等信息进行选择，根据承包经营权退出所导致的结果对涉及的地块权属关系进行变更，修改后形成的新记录在经过申请、审核及审批等环节后进入数据库并生效。

　　3.信息查询与审核监管。土地承包经营权退出的三种方式都不同程度地存在程序不规范问题。土地征收程序不规范，致使农民利益在征收过程中受到损害;土地流转程序不规范，使农民对流转土地存在顾虑;农民转户程序不规范，直接影响农民转户后的生产生活。通过信息化管理，实现透明的信息查询与严格的审核监管是保障承包经营权退出程序规范化的有效技术手段。

　　(四)新型经营主体服务。具体包括：

　　1.自主经营、补贴发放和政策支持情况监管。新型经营主体一般具有相对较大的经营规模，具备较好的物质资源条件和经营管理能力，其经营情况往往会对一定区域的农业和农村经济发展产生重大影响，因而非常有必要对新型经营主体的经营情况进行监管。中央明确规定了粮食适度规模经营补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体和服务主体倾斜，因此补贴发放成为新型经营主体服务的重要内容之一。加强政策扶持是完善新型经营主体培育的重要举措，通过信息化手段让广大新型经营主体能及时了解相关政策，有利于提高其积极性，促进农业生产发展。

　　2.新型经营主体查询、验证服务。对于新型经营主体的培育和发展，规范化建设显得尤为重要，必须保证新型经营主体“做什么，是什么”，不能搞“贴牌、套牌”等行为。通过推进出台明确新型经营主体的认定标准和政策扶持范围，有效促进新型经营主体规范化发展;通过信息化管理，提供新型经营主体的查询和验证服务，关系到广大农户的切身利益，也有利于充分发挥财政资金的激励和导向作用，促进新型经营主体快速健康发展。

　　3.经营土地规模、类型及范围动态监管。新型经营主体所经营的土地规模和类型如何，是农业主管部门需要及时掌握的信息，通过确权登记数据库可以实现对上述信息的准确管理，为新型经营主体的认定提供支持。同时，土地利用范围也是监管的重要内容，特别是非农用途土地的空间位置和面积大小。当新型经营主体所经营的土地范围发生变化时，需要及时向主管部门进行备案登记。

　　(五)农地利用情况监管。具体包括：

　　1.农地利用类型管理。在确权登记数据库的支持下，可以实现对农地利用类型的有效管理。如对不同行政区划下各种农地利用类型(包括种植业、林业、畜牧业、渔业等农业用途和非农业用途)的面积及其百分比进行分析，提取出农地中不同利用类型的地块，计算各类用途地块的面积，结合农地总面积计算各自的比例，并以图表的形式展现。

　　2.农地撂荒监管。利用卫星遥感技术提取撂荒地，可以区分主要农地利用类型，准确率高达90%，在撂荒地识别研究中具有相当广阔的前景。通过土地承包信息化管理系统，农业部门可及时掌握农地撂荒情况，进而采取相应对策，以防止农地撂荒和弃耕现象的蔓延。

　　3.农地细碎化和集约化程度监管。在确权登记数据库的支持下，能够得到农地细碎化和集约化程度的空间分布，可在此基础上进行有效监管。如以乡镇为单位计算平均地块面积、地块边界密度和地块密度，通过上述3个指标来衡量农地细碎化和集约化程度，由此来分析相应的空间分布特征，进而为土地整理和规模化流转提供针对性服务。

　　三、当前存在的问题与不足

　　(一)整体规划相对滞后。一是缺乏总体设想和顶层设计。我国农村土地承包信息化建设多头并进，为信息化的发展注入了生机与活力，但也不可避免地出现了条块分割、各行其道的局面，信息孤岛现象明显。当前全国各地农村土地承包管理信息化建设缺乏总体设想和顶层设计，导致在基础设施、信息资源、服务资源、集成整合等方面缺乏系统考虑。二是现实存在多种不确定因素。首先，《农村土地承包法》修订涉及农村土地制度的重大安排，但目前尚未落定。其次，当前各地对于新型经营主体的认定和扶持政策等规定不一，相关标准体系仍然有待统一完善。第三，关于承包经营权退出的对象、条件、程序、资金来源和土地处理方式等还没有相应的明确政策或规定。上述若干不确定因素都会影响农村土地承包管理信息化建设的有关方案设计。

　　(二)业务流程尚未明确。一是业务操作流程不统一。按照承包地确权工作的目标，农村土地承包管理信息系统需要实现承包合同管理、流转管理和纠纷仲裁管理等功能，但各地在建设时一般由技术单位与地方农业部门共同设计业务流程，存在一定差异，影响土地承包管理信息化的整体建设。二是缺乏实际操作基础。从实际看，当前土地承包管理业务除日常管理外，对于承包经营权退出、经营权抵押登记等新的业务需求也日益增长，而新业务需求主要集中在一些先期试点地区，尚处于探索阶段，在实现信息化管理方面没有成熟的解决方案。此外，土地承包合同和流转合同网签在制度上仍处于设计阶段，新型经营主体管理与服务等业务办理程序尚不明确，制约了相关业务信息化管理系统的设计。

　　(三)保障基础有待完善。一是信息化技术支撑能力薄弱。目前，信息系统应用发展水平仍然不高，在本次确权登记颁证工作开展之前，绝大部分地区尚未实现土地承包档案的电子化管理。承包地确权工作开展后，仍有部分地区还未建立确权登记数据库以及业务管理系统，土地承包信息化管理支撑能力相对薄弱，中、西部地区尤其凸显。二是人才队伍和经费配置不足。农村土地承包信息化管理建设的技术含量高、难度大，而目前我国从事农村土地承包管理人员的计算机应用水平普遍不高，难以承担信息化管理日常事务。

　　(四)信息平台建设相对缓慢。一是对信息平台重视程度不够。自中办发〔2014〕61号文件提出要建立健全土地承包经营权信息应用平台，两年多来，多数地方党委政府和农业部门对其认识还不到位，未能将信息应用平台建设作为推进确权登记颁证工作和提升土地承包信息化管理水平的抓手，以致进展相对缓慢。二是确权成果数据质量参差不齐。在农村土地承包经营权信息应用平台建设过程中，产生了大量的文本数据、影像数据、矢量数据、图形数据，但各地执行农业部标准松紧不一，导致数据内容不全、格式不统一，给数据整合汇交带来一定难度，影响了农村土地承包经营权信息应用平台建设。

　　四、几点建议

　　针对当前在推进农村土地承包信息化管理过程中遇到的困难和问题，结合今后一个时期的发展要求，提出以下四方面建议：

　　(一)加强统筹规划，做好顶层设计。一要加快农村土地承包管理信息化建设规范性文件和技术标准制定，推动建立农村土地承包管理信息化建设标准体系。二要推进农经业务应用和服务标准化、规范化，制定符合应用条件的业务规范和服务标准，建立健全相关工作制度。三要推动各级按照统一标准建设农村土地承包管理信息系统，保证系统数据一致性，并实现互联互通。四要加强农村土地承包管理信息化建设，在新修订的《农村土地承包法》中明确“农村土地承包要实行信息化管理”，在中央重要文件中提出具体要求，并加强相关规划以及总体建设方案的编制，确保信息化管理有法可依、有文可据、有案可参。

　　(二)抓紧制定业务流程及规范文本。土地承包管理业务流程及相关规范文本的制定是一项基础性工作。从加快建设土地承包管理信息化的目标出发，抓紧设计承包合同管理、流转合同管理和纠纷仲裁管理等日常业务的具体操作流程，加快承包经营权退出、经营权抵押登记等新业务的流程设计与实施进度十分必要。同时，要加快配套的土地经营权流转合同、承包经营权退出协议等标准规范文本的设计与公布，确保信息化管理内容的统一。

　　(三)大力提升对土地承包信息化管理的保障水平。土地承包管理信息化建设需要一定的启动资金，各地各部门，特别是各级农业部门要积极创造条件，争取财政支持，设立专项资金，用于硬件设施、业务系统建设以及信息系统运行维护。与此同时，要加强基层农村土地承包人才队伍建设和信息化培训力度，不断增强相关人员的服务管理能力、信息技术应用能力和信息采集分析能力，提高信息化管理水平。

　　(四)加快推进信息应用平台建设。按照农业部印发的《农村土地承包经营权信息应用平台建设总体方案》以及土地承包信息化管理的发展要求，加快推进承包地确权登记数据的逐级汇交建库和信息应用平台的建设运行，积极探索建立土地承包合同、流转合同网签机制，开展确权登记数据成果应用示范。

　　(作者单位：农业部经管司、农业部规划设计研究院)