甘肃省酒泉市肃州区辖15个乡镇，122个行政村，807个村民小组，6.22万农户，耕地面积62万亩，承包地面积57万亩。自2014年开展农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称农村土地确权)工作以来，外业调查、资料收集、隐蔽点测量与留路留渠等工作已基本完成，并相继开展了第一次、第二次公示。

　　确权工作中出现的特殊矛盾

　　随着肃州区确权工作的逐步深入，一些深层次的疑难复杂矛盾逐步凸显出来，而且颇具特殊性和普遍性，可以归纳为以下五个方面：

　　二轮土地承包期间操作层面引发的矛盾纠纷。二轮土地承包时，经营权证由村干部填写，发包方将甲农户承包地写入乙农户承包合同中，并依此颁发经营权证引发矛盾;部分村组干部和分田代表利用权力，在签订的家庭承包合同之外，私下留给自己土地引发的矛盾纠纷;农户与发包方未签订承包合同，或者承包合同丟失、损毁，农户又未在规定期限内补签的问题;个别地方将外出务工、弃田撂荒或因其他原因口头交还发包方的承包地进行公开招标发包用来抵顶税费(“三提五统”)，现农户要求返还土地进行确权的问题;在二轮土地承包之前，乡政府与村民小组协商，以抵顶税费为条件征用农户承包地建设集贸市场、小学或作其他用途，二轮延包时未从农户承包合同中删减面积，现农户要求返还承包土地进行确权的问题;二轮土地承包期内，农户把家庭承包地交回集体，集体又平分发包给其他农户，现在原承包农户要求收回承包地进行确权的问题等。

　　“农转非”、“绝户”和户口变化引发的矛盾纠纷。《农村土地承包法》实施前，农户全家“农转非”迁入小城镇，口头申请将承包地交回集体，现要求返还的问题; 承包户举家迁入设区的市，转为非农业户，但承包地未交回，本次确权期间又申请回迁入户，并请村民小组集体成员签字同意为其重新确权的情况;土地承包人去世并由其子女耕种的承包地的确权问题;承包户发生分户、合户时的土地确权问题等。

　　土地流转不规范引发的矛盾纠纷。农户将家庭承包地转让后，对方已取得承包经营权，现在反悔，要求要回原承包地的问题;不同集体经济组织成员互换土地承包经营权的问题。

　　开荒和宅基地复垦问题。沿滩沿边农户私自开垦的“四荒地”(荒滩、荒沟、荒坡、荒山)与承包地连接后面积剧增的承包合同面积界定问题;农户复耕的宅基地是否登记为家庭承包地问题;自留地、以其他方式承包的集体果园的确权问题等。

　　因测绘操作和移民政策引发的疑惑。部分城郊村群众对航测法提出异议要求必须进行实测的问题;实测面积与承包合同及原来的经营权证书记载有出入的如何填写登记簿和新证书问题;外来移民户承包地确权问题等。

　　化解矛盾对策

　　二轮土地承包期间操作层面引发矛盾纠纷的处理对策。肃州区在1996年开展二轮承包期间，由于各级重视不够，未能组织成立相应机构、认真扎实进行督促检查，而是将农村土地承包经营权证加盖政府印章后交由乡政府转给村委会填写，一些不负责的村班子又交由组长填写，甚至有个别村至今没有给承包农户签订承包合同和发放土地承包经营权证书，导致个别承包经营权证出现填写内容错误、地块重复等问题，造成二轮土地承包资料不全、面积不准、位置不明、四至不清等情况。针对历史遗留的问题，应遵循以下化解方法：

　　1. 填写承包经营权证错误问题，在确权中还较为普遍，应根据相关法律法规，按程序申请纠正变更。例如三墩镇长城三组村民吴国立和李建明的经营权证书均记载了同样的8.4亩地所引发的纠纷，在本次确权中得以纠正。

　　2. 二轮承包时，部分村组干部和分田代表等人员私下留给自己未签订家庭承包合同的地块，因所耕种的土地未经承包合同确认，不具备法律效力，故不能登记为该户的家庭承包地，应作为集体机动地处理。

　　3. 二轮承包期间未签订承包合同，二轮承包资料全部丢失、损毁的，应当按照二轮承包方案和土地承包台账进行补签。二轮承包期间未签订承包合同现在农户又不愿补签的，乡村干部应当向其宣传土地承包合同的法律效力和对土地承包关系的保护作用，按照法律规定，由发包方与农户签订书面承包合同。

　　4. 二轮承包期内，个别地方将外出务工、弃田撂荒或因其他原因口头申请将承包地交回集体，集体重新进行了发包，现在原承包农户要求返还的，可采取将这些承包地先确权给原承包农户，待已经形成的发包合同到期后再返还原承包户进行耕种经营的形式进行处理。对个别农户被村组以抵偿债务方式收回承包地的， 可根据《农村土地承包法》第三十五条之规定，现在若原承包户要求收回原承包土地的，在确权时应还权给原承包户，按原承包土地据实进行确权登记。

　　5. 二轮承包前，乡村自行建设占地引发的矛盾，如三墩镇政府从三墩村3组征地，建设棉纱厂，现村民小组要求返还这些土地问题的，应根据相关法律法规，由村委会向国土资源部门提出解决土地所有权争议的要求，国土资源部门提出行政处理意见并报同级政府作出行政处理决定。

　　6. 农户外出务工或服刑未分得承包地的问题，如铧尖乡小沙渠村民辛某在二轮承包期间服刑，村委会将其承包地调整给其他农户，该农户要求返还承包地的，应按照《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》“对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户;或者在协商一致的基袖上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。”

　　7. 关于二轮承包期内，农户把家庭承包地交回集体，集体平分发包给其他农户，现在原承包农户申请要回承包地的问题，一是首先确定农户交回承包地的时间。如在《农村土地承包法》实施前交回的，不能适用《农村土地承包法》的有关规定，应当双方协商解决或按照当时政策和地方性法规规定处理。如在《农村土地承包法》实施后交回的，应当按照《农村土地承包法》有关规定处理。二是农户交回承包地，应当有书面材料。未提供书面材料的，应按照最高人民法院司法解释精神认定为非自愿交回。三是农户在二轮土地承包期内，按照法定程序交回承包地的，在本轮承包期内不得再要求承包土地，二轮土地承包期结束后，按照国家有关法律政策执行。

　　因“农转非”、“绝户”和户口变化引发矛盾的处理对策。

　　1.《农村土地承包法》实施前后，农户全家“农转非”迁入小城镇，口头申请将承包地交回集体，现要求返还。如三墩镇长城村3组某农户1996年将户口迁到新疆奎屯市158团，承包地长期未交回集体，现要求确权。处理此类问题的依据和办法：一是《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》规定：“经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村集体经济组织或者村民委员会收回，凭收回承包地和自留地的证明，办理在小城镇落户手续”。二是《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》：“对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续，根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让”。三是《农村土地承包法》第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”。

　　2. 承包户举家迁入市区，转为非农业户，但承包地未交回，本次确权期间又申请回迁入户，并请村组集体成员签字同意的问题。按照《农村土地承包法》第26条执行。对于回迁入户且已经过村组集体经济成员签字同意的，按照有关户籍政策执行;但已不具备承包土地资格，原承包地未交回的，本次确权期间由村集体通知交回承包地，本次不予确权。

　　3. 土地承包人去世并由其子女耕种的承包地确权问题。如下河清乡紫金村4组农户王晋军父母双亡，要求将父母名下的5.54承包地确权给自己。处理原则是：承包人单独立户，现已去世，该承包人的承包地不再确权登记，发包方应收回集体，纳入集体机动地管理;若承包人与其子女在同一个户口本上，可将其承包地确权给其子女。五保户死亡后，更不得由其亲属继承。

　　4. 关于分户合户问题，也是本次确权中群众普遍提出的问题。部分农户在二轮承包时儿子年龄不够分户条件，现在儿子均已成家，虽然承包地早已划开经营，但只有一个权证，要求单独立户，本次确权可以允许分户。但是对于有合户要求的，一般情况是属于父母年老或身体状况欠佳需要继承承包经营权的情况，为体现公平原则，本次确权规定不得改变现状。

　　因土地流转不规范引发的矛盾纠纷处理对策。农户将家庭承包土地转让后，对方已取得土地承包经营权，农户反悔要回原承包地的，处理此类问题应当把握的原则是:一是如果转让符合《农村土地承包法》的规定，则转让成立，应当维护受让方依法取得的土地承包经营权，转出方不得反悔要求返还。二是如果承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效，转出方可以要求返还承包地。

　　开荒和宅基地复垦问题的处理对策。对农户开垦的土地和复耕的土地是否登记为家庭承包地，也是本次确权遇到较多的问题。由于肃州区除城郊以外的大部分乡镇均不同程度靠近沿滩沿边区域，可开垦的土地面积较大，许多农户均有自垦荒地面积，另外部分群众复垦宅基地、砖厂取得土地后要求确权的，可根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》的规定，农户未经集体经济组织同意私自开垦的土地和复耕的窑场、水渠、河滩、宅基地等，已按规范程序作为家庭承包土地的，可以进行确权登记颁证;没有作为家庭承包土地的，若确属农户违法私自开垦的土地，不予确权登记，发包方应依法收回，所收回的土地纳入集体机动地管理;如果存有争议，按照法律程序解决争议后，再进行确权登记颁证。农户原宅基地已复耕的，应纳入其承包土地确权登记;废弃宅基地不予确权登记。农户超越地类界限自行开垦的土地以及有权属争议的土地，不予确权登记。农户私自在国有林地、集体林地、责任果园毁林开荒新增的耕地，必须进行退耕还林，不得纳入农村土地承包地登记。

　　实测土地面积与承包合同及原经营权证书记载有出入的，如何填写登记簿和新经营权证证书。本次确权测量面积与原承包合同面积比较普遍偏大，因此，确权登记颁证应严格执行农村土地承包法律政策规定，按照实测面积，经公示后据实登记，并在登记簿中如实填写“承包地二轮合同面积”和“实际测量面积”。对二轮承包合同面积因地块等级不同折亩计算的，要在登记簿“承包地块情况”的“承包地——二轮合同面积”栏内予以注明;对出入较大的要比照土地地籍草图进行审核，在村、组进行公示，公示无异议后，才能确权登记。

　　外来移民户承包地如何确权登记的问题。政策性安置的移民户，所耕种的地块四至边界明确，无争议的，按现状确权登记颁证;群众自行协商接收的移民户，其土地承包经营权仍按原承包户确权登记。

　　(作者单位：甘肃省酒泉市肃州区农村经济经营管理站)