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政府购买农业公益性服务的实践与思考

2016-03-15 14:13:59       来源:中国农村网    作者:关锐捷 周 纳

  

  一、农业社会化服务生产性需求

  (一)组织载体“多层次”格局基本形成

  全国已初步形成了以家庭承包经营为基础、以政府公共服务机构为主导、多元化市场主体广泛参与的农业社会化服务体系。根据农业部经管司、经管总站对全国29个省、自治区、直辖市的86个县市区2013年农业社会化服务体系发展情况跟踪监测分析推测(下同),平均每县农业社会化服务体系人才数为8589人,其中公共服务机构、农民合作社、龙头企业的人才占比分别为4.9%、58.5%和32.2%;县均有专业技术职称的有1336人,其中有高级职称的52人,具有中级职称的711人。

  公益性服务体系初步形成。逐步建立了从中央到乡镇五级政府公益性服务组织。目前,全国种植业、畜牧兽医、渔业、农机、农经管理等系统共有县乡两级公益性监管服务机构19.6万多个,其中各类农技推广站所占63.0%,农经管理部门占14.5%,疫病防控部门占8.2%,综合服务中心(站)占8.1%,质量监管部门占6.3%;乡级公共服务机构仍占多数,占比为78.9%;各级农业公共服务机构人员超过120万人。服务对象日趋多元化,普通农户仍是最主要的服务对象,占公共服务机构提供服务的76.8%;其次是专业大户,占11.5%;专业合作社占8.6%,各类涉农企业占3.1%。

  经营性服务体系初具规模。包括病虫害防治专业合作社、动物诊疗机构、渔民合作社、畜牧合作社、农机作业服务组织、农机维修厂及维修点、农机经销点、农机供油点、沼气服务站、各类中介服务组织、专业服务公司、专业市场和农业产业化龙头企业(含农产品加工企业),以及各类农产品市场、信息服务平台等,组织总数超过428万个,人才总计约2338万人。

  合作性服务组织快速发展。2014年底,全国58.4万个村统一管理经营的集体经济账面资产共有2.6万亿元,村均447.3万元,当年支付的公共服务费用 129亿元,公益性基础设施建设投入939.9亿元,共有 24.6万个行政村建立了集体经济组织。全国依法登记的农民专业合作社达到133.74万家,农民合作社在农业技术推广、生产资料供应、农业机械化、标准化生产、农产品营销等服务中发挥着越来越重要的作用。

  (二)服务内容“多元化”格局基本形成

  公益服务与经营服务相结合。农业公共服务机构的基础设施条件持续改善,为各类新型农业经营主体提供服务频次提升。在集体经济组织用于农业生产的支出中,投资农田基本建设、支持生产粮食的补贴和投资小水利工程的修建是三项最主要的支出,分别占农业生产性支出的29.1%、20.4%和15.2%。村集体经济组织服务能力不断提高,提供统一灌溉服务的农作物面积比上年增加28.1%,组织技术培训人次增加9.8%。农民合作社县均服务农户4.4万户,其中入社农户2.8万户,非社员农户1.6万户,增长了5.5%。县均龙头企业合同采购额达8.3亿元,带动专业合作社数88.5个,增加9.2%;带动农户数8.8万户,增加7.5%;带动农户增收总额2.3亿元,增加19.4%;基础设施建设投入为7142.7万元,增长27.7%;为农户垫资购买生产资料3447.1万元,占总投入的24.8%。

  专项服务与综合服务相结合。监测县平均每县有农业专业服务公司14.4个,增幅为2.7%,营业总收入增长了10.0%;植保服务队统防统治面积增加了11.8%,农民支付费用则减少了5.2%。一些农机合作社顺应市场变化,把业务范围由原先单一的机耕服务扩展至耕种收、烘干、加工全程服务,并可以根据需求,量身订制服务。其他社会化服务组织数量增速在前五位的分别为农业行业协会、农产品批发市场、农产品销售企业、农民专业技术协会和植保服务队,分别增长33.5%、25.4%、12.8%、5.5%和4.0%。

  常规推进与改革探索相结合。监测显示,县均涉农信贷余额比上年增长18.1%,其中合作社信贷余额增长76.2%,龙头企业信贷余额增长46.2%。全国农业保险保费收入从2006年的8亿元增加到2014年的325.7亿元,参保农户2.47亿户次,承保金额1.66万亿元,向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元,承保主要农作物突破15亿亩,占全国主要农作物播种面积的61.6%。

  (三)服务机制“多形式”格局基本形成

  各类农业社会化服务组织根据农民需要,结合各地实际不断探索创新服务机制、服务手段,努力提升服务水平、服务质量,引导新型农业经营主体为农户提供全程综合服务,发挥新型农业经营主体在机械设备、技术操作等方面的优势,实现社会化服务组织与规模经营主体的相互促进。

  (四)服务试点“多举措”推进成效显著

  农业生产社会化服务试点工作和成效可圈可点,其主要经验可复制、可借鉴、可推广。主要是:突出政府主导,健全公共服务平台;深入调查研究,确定工作实施方案;统筹工作安排,制定具体实施细则;择定服务主体,严格服务质量监管;突出一主多元,培育新型经营主体;强化政策保障,改善农业服务环境;突出技术服务,强化服务人才培训。

  二、农业社会化服务制约性因素

  尽管我国农业社会化服务体系建设有了长足的进步,但总体水平还比较低,体系建设不完善、政策扶持不到位、公共服务能力相对薄弱等问题普遍存在。

  (一)农业社会化服务组织仍不完善

  社会化服务工作有多部门参与,在职能设置上缺乏统筹协调机制,各类服务组织大部分运营机制缺乏制度规范。基层政府公共服务机构在乡镇机构改革中受到削弱,体制不顺、机制不活、队伍不稳、保障不足等方面的问题仍没有得到根本解决,甚至服务功能弱化。一些地方在乡镇机构改革中片面强调减人、减事、减支,政府公益性监管服务机构被简单撤并,专业人员被大量分流或安排从事其他工作,农业公共服务能力受到削弱,难以适应发展需要。

  从监测县看,仅有17.3%的县实现乡均有质量安全监管机构,即使考虑到综合服务中心整合的质量安全监管职能,仍有一半以上的县未实现质量安全机构设置的全覆盖。乡级公共服务机构是我国公共服务机构的主体,也是农村公共服务的主要提供者,但乡级机构的保障条件与县级差距较大。

  (二)农业社会化服务能力仍然较弱

  在农村劳动力的大量外出就业、农田适度规模经营的大背景下,一家一户购买小型拖拉机和配套农机具逐渐失去作业市场,取而代之的是大型节能的综合作业机械。但就目前而言,农业机械装备结构不甚合理,小型拖拉机占90%,难以满足现代农业对农机的要求。同时缺乏农机服务基础设施建设和秸秆还田、土地深松整地、农田植保作业、谷物烘干等机械设备,加之职业农机手明显不足等,成为农机新技术和农业绿色技术推广的制约因素。

  尽管国家积极倡导金融机构空白乡镇的网点覆盖问题,但截至2014年底,全国金融机构空白乡镇仍有1570个。监测显示,农户层面的信贷余额比上年下降了2.6%。由于农业保险高风险、低收益的特性,保险理赔环节多,核灾不及时,投入成本高,商业保险机构对涉足农业领域积极性不高,保险服务体系发展相对滞后。2014年农业保险累计保费收入325.7亿元,同比增长只有6.2%,农业保险费的收入仅占财产保险行业保费收入的4.90%。2014年中央1号文件提出了关于“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例,逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”政策意见,但具体政策和解决方案并没有出台落实,致使各级财政力量不足的产粮大县因没有足够的配套补贴资金,农业保险业务充其量保持原状,甚至出现负增长。

  (三)生产要素配置不合理矛盾凸显

  首先是高层次人才缺乏。虽然我国农业社会化服务体系的人才建设稳步提升,但人才基础仍显薄弱,人才总体素质及专业能力仍存在相当的差距,无法满足社会化服务主体对人才的需求。监测显示,县均有硕士以上学历的社会化服务人才17.3人,不能满足县均27.2人的硕士人才需求。其次是土地细碎化经营。耕地规模小、地块零碎,浪费了耕地资源,降低了农业劳动力和机械的生产效率,阻碍了适度规模经营和现代农业发展。承包土地分散化,制约服务社会化。第三是资产利用率低下。据2014年农经统计,村集体经济组织村均总资产平均占用额为429.71万元,村均净收益21.69万元,总资产收益率仅为5.05%,若扣除资源性资产带来的土地发包等收入,则总资产收益率更低至2.24%。

  (四)社会化服务发展环境有待完善

  农民对市场化服务的心理承受价位较低,得到广大农民的普遍认可需要一段时间,而经营性服务组织购置农机设备资金投入大、闲置时间长、周转比较慢,直接影响经营效益。部分服务对象户资金不能及时到位,致使服务组织不得不垫资服务,直接影响服务组织领域拓展的积极性,导致起步发展艰辛。服务主体与服务对象有效衔接明显不足,加之针对农业社会化服务的扶持政策不多,专项资金项目较少,政府对服务主体的各种补贴相对偏少,承接服务的主体积极性不高,难以调动经营性服务组织的积极性。农业设施用地、仓储、晒场、烘干设施难以解决,一直是各类社会化服务组织集中反映的问题,公司性质的企业购置农机设备往往不能享受国家农机补贴。多数经营性服务组织与农户之间还没有形成利益共享、风险共担的合作机制,在很大程度上制约了经营性服务组织的发展空间和内生动力。服务组织在实施服务过程中如出现服务质量、数量等方面的纠纷,没有完善的政策和仲裁机构去协调处理此类争端。

  三、农业社会化服务制度性建设

  农业社会化服务作为政府采购的创新性大政策,其精准性的制度性建设主要包括购买目录、制订标准、规范合同、实施方案、管理办法等,实现目录细化、程序规范和监督机制科学严谨,促使其具体实施常态化、规范化、标准化、普惠化。

  (一)购买目录

  按照中央“通过政府购买服务等方式,支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务”的要求,应当逐步实施并不断完善对相应的农业生产经营活动的诸环节所提供的各类社会化服务给予补贴的政策。

  1. 金融保险:包括政策性农业贴息、低息贷款,农民互助信用合作社补贴,小额信贷担保机构补贴等;政策性农业保险的保费补贴,农民互助保险合作社补贴等。

  2. 生态补偿:建立提升农田地力、促进节能减排的农业生态环境补偿机制,对增施有机肥减少化肥施用量、推进畜禽养殖粪便和餐厨垃圾等无害化资源化处理、种植绿肥和安全防治病虫害、回收残留地膜、使用全降解地膜、综合治理农田地膜残留污染,以及秸秆禁烧粉碎还田、覆盖还田、堆腐还田、过腹还田等科学利用农作物秸秆提升地力给予补贴。

  3. 测土配方:对运用科学手段对某一地区地块的肥力、酸碱性、微生物等情况进行定性或定量分析,最终总结出该地区地块适宜种植哪些农作物品种,或者对所种植的农作物所需的各种肥料、需要的用量,以及对肥料进行成分分析、并做含量勾兑给予补贴。

  4. 农药化肥:为促进标准化生产,确保农产品质量安全,对施用高效、无毒、低残留的农药和生物肥料给予补贴。

  5. 良种供应:对经国家或省级农作物品种审定委员会审定、适合推广应用、符合农业生产需要和市场前景较好的农作物品种的农户给予补贴。

  6.农机服务:对在主要农作物种植和畜牧业生产过程中,以及农、畜产品初加工和处理过程中所规模提供的各种机械化作业服务给予补贴。包括农田建设、机耕道建设、土壤耕作、种植和施肥、农田植保、保护性耕作、农田排灌、作物收获、农产品初加工等。广义的农业机械化服务还包括林业、渔业和蚕桑、养蜂、食用菌类培植等。

  7. 科技推广:对通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等,把应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科技成果和实用技术普及应用于农业生产的产前、产中、产后全过程的活动给予补贴。包括种植业、林业、畜牧业、渔业的良种繁育和地膜覆盖、施用肥料、病虫害防治、栽培和养殖技术,农副产品加工、保鲜、贮运技术,农业机械技术和农用航空技术,农田水利、土壤改良与水土保持技术,农村供水、农村能源利用和农业环境保护技术,农业气象技术以及农业经营管理技术等。

  8. 统防统治:对为了减轻或防止病原微生物和害虫、害草等危害作物或人畜而人为地采取某些手段的统防统治服务给予补贴。

  9. 农业用水:本着“因地制宜、节约资源、科学环保”的用水原则,对提供灌溉和农村牲畜用水的社会化服务给予补贴。

  10. 谷物烘干:对提供稻谷和小麦、玉米等主要农产品机械化干燥的服务给予补贴。包括购置设备和建造设施的补贴,农产品烘干经营的补贴。

  11. 农机购置:对农民和农业生产经营服务组织购买国家支持推广的先进适用的农业机械给予的补贴。

  12. 提升品质:为加快解决农产品产后损失浪费严重以及质量安全问题,重点对农产品初加工设施、农产品及配套产品检测费用给予补贴。

  (二)制订标准

  为规范农业社会化服务综合标准化建设,提高农田综合生产能力,保障国家粮食安全,确保农产品质量安全,推动农业现代化,培育创新农业社会化服务多元主体,让农业生产简单化、方便化、标准化、社会化,为政府购买公益性服务奠定基础,必须研究制订标准综合体企业规范(或县市乃至省级、国家综合标准)。所谓综合标准化,是指为达到确定的目标,运用系统分析方法,建立标准综合体并贯彻实施的标准化活动。标准综合体是标准化对象综合及其相关要素按其内在联系或功能要求形成的相关指标协调优化、相互配合的成套标准。

  研制社会化服务标准综合体重点要明确:一是购买内容,如前所述。二是服务标准,包括技术标准和服务质量。三是主体资质,包括服务主体的组织形式、服务手段、服务范围等服务能力的综合评价标准。四是购买程序,包括服务对象、补贴标准、规范协议、审核验收、兑现补贴等,政府购买服务采取竞争性立项的办法,择优扶持农民合作经济组织、专业服务公司等多元服务主体。五是监管方式,包括监管机构、工作原则、检查方法、认定过程、张榜公示等,由农业、财政、纪检、审计等政府主管部门组成监管机构,制定农业社会化服务综合标准化绩效考核办法,按照考核办法和服务合同规定的内容,对服务质量实行跟踪问效和后续监管。

  (三)规范合同

  农业社会化服务合同文本包括县级政府或主管部门、乡镇政府与有资质的服务组织的服务协议,有资质的服务组织与服务对象的服务协议。

  (四)实施方案

  主要内容包括:试点目的、试点原则、试点安排、试点内容、运作方式、补贴标准,有关要求及其附件:试点补助资金管理办法、服务组织服务面积分配表、社会化服务各环节费用估算表等。

  (五)管理办法

  内容主要包括总则、补贴范围与对象、项目申报与审批、资金拨付与管理、实施检查与监督、附则。

  四、农业社会化服务全局性推进

  健全农业社会化服务体系,为农户提供低成本、便利化的生产经营服务,是关系现代农业发展的全局性工作,必须从大处着眼、从小处着手,强化基层公益性服务,增强集体经济组织对农户生产经营的服务能力,培育和支持新型农业社会化服务组织。

  (一)突破重点

  构建新型农业社会化服务体系是一项长期而艰巨的任务,需要持之以恒、坚持不懈地努力。在“十三五”期间应作为农村综合改革的重要内容,确立“顶层设计指导、公共财政扶持、局部试点先行、适时全面推进”的原则,着力在生产经营服务、农村金融服务、公共监管服务三个方面,力求在组织创新、制度创新、管理创新上实现新突破。

  创新服务主体,提高现代农业生产经营的组织化程度:在农业公共服务能力建设、健全农村集体经济组织、规范发展农民专业合作社、集约扶持专业化服务企业、强化其他社会化服务机构上实现新突破。创新金融制度,进一步解决发展现代农业的瓶颈问题:在支持合作社开展信用合作、进一步拓展农业信贷担保、持续扩大政策性农业保险上实现新突破。创新管理机制,着力健全现代农业公共监管服务体系:在农村土地承包监管服务、农村集体资产监管服务上实现新突破。

  (二)对策建议

  补贴政策应稳定。补贴政策的持续性、稳定性乃至常态化非常必要、也十分重要,应该积极稳妥地逐步推开,在整县试点推进的基础上总结经验,稳步扩大至整省试点推进。建议将政府购买服务所需资金列入县级政府综合预算,提供资金保障支持;免除种粮大县县级财政补贴,由中央、省级、地级分别承担。

  扶持力度应加大。建议在兴办农田水利基础设施、新建谷物烘干设施、粮食收购储备库、农机库房等农业设施用地指标和项目资金上对社会化服务组织给予优先审批、优先支持;将机耕道建设纳入补贴范围,给予建设资金和年度维护补助;增加新型农业社会化服务主体基础设施、设备投入的补贴;提高对绿色增产技术的推广补助标准;增加对提高产品质量、减少损失的粮食烘干设施的补贴;加大信贷、保险的政策扶持力度,促使政府、银行、保险、服务组织、农户五方参与合作共赢,建立健全政策性农业保险工作长效机制。

  监督管理应强化。全程社会化服务试点涉及的工作层面和服务环节较多,县乡两级在各环节的认定、检查和验收等方面,应进一步完善规章制度,健全台账。建议政府组织第三方仲裁机构,协调处理对服务组织在实施服务过程中出现的服务质量、数量等方面的纠纷,分清责任、解决纠纷,避免纠纷升级造成群体事件发生。尽快出台社会化服务组织在实施作业服务项目过程中相关监管部门的规范文件(如招投标、仲裁等)。加强对县以下公共服务监管机构的建设力度,力争覆盖到每个乡镇。加大财政投入,对县以下公共服务机构的财政保障力度应不低于县级机构。在公用经费、人员培训等方面向乡镇公共服务机构倾斜。

  培育主体应加快。有针对性地培育一批服务手段强、服务质量好、服务范围广的专业服务主体,有所侧重地培育、发展、壮大,发挥引领示范作用。建议加大对农机合作服务组织基础建设的补贴力度,对达到一定服务能力、积极推广示范新技术的社会化服务组织,实行以奖代补,鼓励发展。科研教育主管部门应在科技创新、科技推广方面大力支持新型服务机构,增加对基础性人才的培训,注重各类农机化学校和实训基地建设,提高对培训的补助标准。

  服务范围应扩展。建议通过扩大服务范围、提高服务质量、增加服务项目,对整个生产环节形成保姆式全程服务,农业、农机部门跟上技术指导、制定服务标准,有针对性地重点培植实力强、技术精、服务质量高的组织,做到少而精、大而强,不要撒芝麻盐,造成资源浪费。建议政府通过补贴等引导政策,确保农业设备配件和其他高消耗易短缺生产资料的保有量,为服务组织提供技术和售后保障;将农产品及配套产品检测费用纳入政府购买农业公益性服务指导目录。

  (作者系农业部原巡视员、研究员,中国社科院城市发展研究会副秘书长)


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