按照农村土地“三权分置”要求，推进土地经营权流转，发展适度规模经营，是建设现代农业的迫切需要，也是当前农村改革和农业经营体制机制创新的重要任务。通过简要梳理浙江农村土地流转演进历程，分析影响土地流转因素和存在问题，笔者就如何引导促进土地流转有序流转、发展适度规模经营提出对策措施。

　　浙江省土地流转的阶段性变化和动因

　　农村土地流转演进，与农村基本经营制度的建立和完善、农业生产力发展、经济社会进步密切相关。改革开放以来，以农村土地经营体制为重点的改革创新不断深化，以土地流转为重要途径的农业规模经营深入发展。考察我省30多年土地流转历程，不同阶段具有不同特征，呈现排浪式持续梯次推进的格局：1978-1987年，全省建立家庭联产承包制度，以小范围零散化为起始，土地流转逐步涌现;1988-1997年，农村经济快速发展，以粮食规模经营为主导，土地流转不断发展;1998-2008年，效益农业和高效生态农业蓬勃发展，以效益诱致和政策激励为动力，土地流转加速;2009年至今，扶持“三农”政策力度加大，以农地承包经营权权能完善和机制创新为特征，土地流转稳步发展。至2015年底，浙江省农村家庭承包经营农户906.7万户，家庭承包经营耕地1892.4万亩;93.2%的县(市、区)、93.7%的乡镇(街道)和64.8%村建立了土地流转服务组织或设立信息员，全省土地流转955万亩，占家庭承包耕地50.5%，10亩以上规模经营面积790.8万亩，其中50亩以上540万亩，占68.3%。浙江省土地流转能达到当前水平，主要得益于四个方面的动因：

　　农村加速分工分业奠定了土地流转基础。改革开放以来，浙江经济快速发展，农村二三产业不断发展，农民收入连续31年居全国省市第一。经济发展使大量农村劳动力离土离乡，外出经商办企业、在二三产业创业就业，实现了农村劳动力就业大转移。2015年，全省1154万农户中，纯农户347万户，占30.1%，整体趋于减少。

　　现代农业发展注入了土地流转动力。效益农业和高效生态农业战略的提出和全面实施，转变了农业发展理念，农业结构调整空间加大，产业升级加速，盈利空间拓展，各类市场主体投资农业、经营农业积极性得以充分调动，优化了产业发展条件，使土地流转增添了内在动力。2010年开始，浙江省启动粮食生产功能区和现代农业园区建设，加强土地整理和农田设施改造，农业生产条件改善，直接促使规模化农业主体发育壮大，也提升了流转价格，较好满足流出土地农户对土地的增值预期。目前，10亩以上规模经营面积占土地流转总面积的82.8%，土地流转流入主体更多地集中到家庭农场、专业大户、农业企业、农民专业合作社等。

　　政府支持政策增添了流转激励作用。从上世纪80年代末和90年代以来，各级政府对土地流转认识不断提高，纷纷采取对流转予以直接奖励、对农民参加社保给予支持、组建土地流转服务组织提供服务等措施，有效激励农民流转土地。

　　农地承包关系完善强化了土地流转保障。土地是农民的根本利益，拥有土地承包权，农民可进可退，具有最基本保障功能。从1997年开始，浙江省先后开展农村土地二轮承包和完善工作，加强土地承包管理，及时调处土地承包纠纷。2015年开始，全面推进新一轮土地确权登记颁证，将为广大农民群众颁发法律效力更高的农村土地承包经营权证。对农民而言，承包权越稳定、承包权益越有保障，土地预期值就越高，就更愿意通过流转获取比自己经营更多的收益。

　　引导土地流转发展规模经营的对策建议

　　经过改革开放37年持续推进，浙江省土地流转市场化程度大为提高，全省土地流转率已超过50%，股份合作等新形式渐增，规模集聚格局进一步形成，流转期限延长，稳定性预期增强，但从现代农业发展和农业供给侧结构性改革要求看，浙江省土地规模流转依然是“短板”，规范性有待提高，服务尚不全面，保障机制还不健全，区域间也不平衡，土地流转在较高水平上进入“平台期”，需要注入新动力、开辟新通道、采取新措施。

　　以规律规定为遵循引导土地流转。在较高层次上继续引导土地经营权有序流转，要以完善农村基本经营制度、实现农村土地“三权分置”、统筹现代农业发展与农民权益维护为主线，遵循土地流转和规模经营规律，遵守《农村土地承包法》等法律规定，在工作理念上要强化三“导”并举。一是市场主导。充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，充分尊重和维护流转土地自主权，切不可用行政手段强迫命令，损害乃至剥夺农民的土地承包权益。二是政策诱导。在依法自愿有偿前提下，主要采取经济、服务等手段，把握好土地流转与规模经营的度，使之与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。三是分类指导。土地流转率较高地方，重在创新流转机制，延长流转期限，扩大股份合作;土地流转率低的地区，重在优化流转服务，规范流转行为，减少流转纠纷。

　　以完善权能为基础提升农地财产价值。一是扎实开展土地确权登记颁证。以二轮土地承包成果为基础，运用现代技术确“实权”、颁“铁证”，给农民吃上“定心丸”。二是稳定土地承包关系。加强承包土地日常管理，认真管理好土地承包档案资料，及时调处土地承包纠纷。三是健全土地经营权权能。建立土地经营权登记制度，探索开展抵押担保贷款，有效激活土地经营权的资产(财产)功能，提升土地的资本价值。

　　以流转服务体系为抓手规范流转。一是土地流转交易市场体系。依托农经管理部门和村集体经济组织，建立县、乡、村三级土地流转服务平台。根据国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见，以市或县为单位，构建土地流转交易公开市场，加快采用农业部印发的《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》，在此基础上构建省、市、县互联互通的交易体系。二是健全信息发布和备案审查机制。及时收集发布土地流转信息，搞好中介协调、代理服务，规范流转合同和行为。建立对流入土地的经营业主资信情况、履约能力、生产经营能力和项目的效益风险审查备案制度。三是健全流转价格形成机制。及时收集当地流转价格，并采用稻谷实物折价、物价指数调节、农用地定级基准地价等方法，合理确定土地流转指导价格，建立市场主导、利益协调、有利稳定的土地流转价格形成机制。

　　以股份合作为重点促进规模流转。引导鼓励离乡和兼业农户依法自愿流转土地，有效协调土地流出户和流入户利益关系，综合运用多种股份合作方式。一是村集体经济组织牵头组建土地股份合作社。在农村劳动力转移程度高、农民收入主要来自二三产业的地方，鼓励村经济合作社在农民自愿基础上牵头创办土地股份合作社，统一开发或出租农业资源，所获收益由社员按股分红。二是专业合作社土地股份合作。鼓励农户以土地经营权作价出资组建农民专业合作社或参股农业企业，合理设置股权，实行“保底+分红”利益分配和保障机制。三是村集体经济组织委托流转。村经济合作社接受农户委托实行整村整组连片流转，承担政府项目或运用村级资金，开展土地整理、农田基础设施、环境整治等建设，提高土地流转规模经营水平。

　　以社会保障为方向强化政策激励。按照城乡一体化发展要求，坚持长短协调、规范促进结合的原则，完善政策体系。对流出方，参照失地农民社会保障政策，对承包土地全部委托乡镇、村经济合作社、土地流转服务组织，且流转期限较长的农户纳入保险体系;对接受委托流转的村集体经济组织给予资金支持。对流入方，主要是实行对新型主体、鼓励种粮、发展生态循环农业的普惠政策，将土地流转规模、期限等条件，与示范性家庭农场、合作社、龙头企业认定、支农项目安排、人才培训和技术服务、政策性保险与信贷优惠等措施挂钩，形成规模经营、培育新型主体动力。

　　以“两区”为平台创新土地用途管制。总体上讲，通过严格贯彻《土地管理法》和《农村土地承包法》落实耕地用途管制、保障农户承包经营权，并采取权利义务匹配的制度安排，使履行法律义务者有补偿、违法用地者受惩处。可以粮食生产功能区与现代农业园区、集中规模流转区为重点，搞好土地利用规划，划定农业功能区，探索建立土地用途约束和保护补偿结合配套措施。同时，依照《农村土地承包法》，支持村经济合作社作为农村集体土地发包方，行使对承包方依法合理利用和保护土地行为的协调监督权利，促进农村土地合理使用。

　　(作者单位：浙江省农业厅经管处)