中国农村网 > 第十二期

农地“三权分置”观点摘萃

2016-12-06 16:05:45       来源:农村经营管理-中国农村网    作者:

  

  对于产权问题,《三权分置意见》文件中有两个突破:

  第一,文件中提到“在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权”,其中“派生”二字给地方实施政策提供政策依据与空间。

  第二,原来的“集体”现改为“农民集体”,把农民与集体进行统一。集体与农民本身应是一体的,并不存在利益冲突。

  ——中国社会科学院学部委员   张晓山

  实现农村土地“三权分置”改革目标,迫切需要在三个重要环节构建完善的制度支撑:

  其一,产权确认。“三权分置”的落实必须建立在农村土地权利体系清晰界定的基础之上。只有明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界和三者之间的权利关系,才能为“三权分置”构筑完整的产权基础。当前全国范围推进的土地确权颁证工作,无疑是启动“三权分置”改革的关键性前置条件,如果没有法律性产权确认和保护的基础支撑,“三权分置”改革将或者难以实质性推进,或者蕴藏诱发土地混乱无序流动的巨大风险。

  其二,产权流动。“三权分置”要真正有效和有用,其重要目标就是要加速土地经营权能够规范有序地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体流转,而这一过程中最为关键的是必须有效抑制当前依然普遍存在的非市场化的行政干预行为,从根本上解决土地流转不畅和利益冲突不断并存的矛盾。当务之急是要加快建立和完善体系化的土地流转制度平台,从制度上确保权能边界清晰的农村土地能够以市场需求为指向在更大范围流动,推进多种形式的土地适度规模经营合理发展。

  其三,产权实现。“三权分置”制度安排下的土地资源优化配置和适度规模经营创新,必须以不同权利主体的基本权利共同实现为基础,这就要求通过完成从产权确认到产权流动再到产权实现的完整过程,实现农村土地由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营、由小农经营到产业化经营的根本转变。为此,必须有土地抵押融资、农业保险和社会化服务体系等关联性改革同步跟进,以更广泛和更有深度的政策创新为农村土地“三权分置”改革提供重要支撑。

  ——四川省社会科学院副院长   郭晓鸣

  “三权分置”之后,最大的影响,是进一步促进土地流转,发展适度规模经营。之前在土地流转过程中,出现过很多经营主体权益得不到保障的情况,现在将农村土地经营权分离出来,并将经营主体的经营权置于同等重要的位置,有利于保护新型经营主体的权益。接下来最主要的应该是在各项试点结束后修改法律,确定各项权利的法律地位。“三权分置”之后,农民进城,他的承包经营权仍是保留的。他可以把经营权流转,获得资金收益;他也可以把土地入股。不管是进城,还是把户口转进城镇,他的这些权益都是保护的。“三权分置”以后,更为重要的一个影响,就是解决农民贷款难贷款贵的问题。如果农民不能偿还贷款,银行可以通过市场再流转的方式,或者经营权产权交易的方式,可以保护银行的利益。“三权分置”之后,我们必然就提出来了,承包权和经营权要同等对待,一般农户和新型经营主体的权益同样得到保护,这样有助于新型经营主体加大投入,规模经营,发展现代农业。所以说“三权分置”,不仅是我国农村土地制度改革重大的理论突破,也是社会主义制度重大的理论创新,同时对农村发展农民影响是多方面的,它的积极影响是史无前例的。

  ——中国社科院农发所宏观室副主任   李国祥

  实行农村土地的“三权分置”,既是农业现代化发展在现阶段的需要,也是解决好农民问题的需要,二者不可偏废。目前的文件是在各地试点基础上制定的大政方针,如果彻底释放该政策的潜力与效力,还需要诸多的法律制度修改与相关配套政策。

  农村土地承包经营权的改革需要许多基础工作,只有这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来,主要包括:相关的法律制度修改,我国的农村土地立法一直严重滞后于社会实践,现行的政策与法律有诸多矛盾之处,主要是中国的国情如何建立相应的法律体制,比如经营权究竟是债权还是物权,等等,抵押权的范围、风险管控,等等。

  ——中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员   郑风田

  相较于 《农村土地承包法》,“三权分置”理论从权利二次分离而非权利转让的角度重新构建农地流转制度,允许承包农户在其土地承包经营权上再行设定一个物权性土地经营权并流转给受让人,可以有效克服《农村土地承包法》规定的“转让”流转方式中“一次性出局”之不足,既满足“承包农户只转出一部分权利或一定期限内的权利”的需要,又实现“规模经营户享有稳定而有保障的土地物权权利,并可以转让、抵押承包地”的现实需求,从而更好实现原承包农户与规模经营户之间的利益平衡,也即既稳定了承包权,又实现了放活经营权的目的。有鉴于此,为实现改革目的,“三权分置”框架下的农地流转权利体系设置虽然应当以土地经营权这种物权方式为主,但仍应当为当事人通过租赁等债权方式灵活约定土地承租权保留空间。

  ——国家行政学院法学部副教授、行政法学研究中心副主任   宋志红

  此次“三权分置”的提出,有着“破冰”意义。承包经营权分置为两权,扩展了农民的权利,农民可以将土地使用权流转获得地租,也保护了耕作者的权利,让其有稳定经营的预期,放心进行长期投资。长远来看,非本集体的经营主体可以获得多个承包人的土地,进行规模化经营,有利于中国农业生产的效率提升,较之前有不小的进步。

  ——上海金融与法律研究院研究员    聂日明

  为了促进我国现代农业的发展,农地制度进入到了新一轮的改革深化期,在这种背景下中央和各级政府都在努力推行农地“三权分置”的改革实践。如何才能使农地的“三权分置”是有效的呢?

  首先,通过农地经营权的流动与集中,进而建立和发展多种农业经营主体的同时,需要保障农户家庭经营的主体地位,并在此基础之上加强其与其他新型经营主体之间的合作共赢。

  其次,农地股份合作社由于股权的产权联合特点,使其成为了治理农地“三权分置”的较好组织选择,同时,其也可以成为构建新型农业经营体系和促进农业产业化发展的重要路径。这一点的启示在于,如何更好地建立与发展农地股份合作社,是值得目前探索农地制度改革与产业化发展的一个重要方向。

  ——南京财经大学粮食安全与战略研究中心 李宁;南京农业大学中国土地问题研究中心 陈利根、孙佑海

  (本刊编辑部综合整理)


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